II SA/Po 926/17

Dnia 09 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 09 listopada 2017 roku sprawy ze skargi S. B. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) postanowieniem z dnia [...] 2017 r., nr [...] znak: [...] AG, na podstawie art. 152 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1257) po rozpatrzeniu wniosku Pana S. B., odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. nakazującej inwestorowi S. B. rozbiórkę stacji paliw płynnych zlokalizowanej w m. L. (dz. nr [...]), gm. S., poprzez częściową rozbiórkę budynku usługowego z dostosowaniem do stanu pierwotnego tj. do wymiarów 3,30m x 6,0 m - zgodnie z załącznikiem nr 1, rozbiórkę zadaszenia nad dystrybutorami, demontaż czterech dystrybutorów paliwowych wraz z instalacjami i zbiornikiem dwu płaszczowym oraz demontaż kostki betonowej POLBRUK wokół stacji (wym. ca 40,0 m x 28,40 m). W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił przebieg postępowania, które zakończyło się wydaniem ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r. nakazującej S. B. rozbiórkę stacji paliw płynnych na działce nr [...] w m. [...]. Następnie wskazał, że S. B. wniósł odwołanie od tej decyzji, lecz Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Po 513/16 oddalił skargę S. B. na powyższe postanowieniem WWINB. Następnie organ odwoławczy postanowieniem z 14 października 2016 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji PINB z [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. uchylił w całości postanowienie WWINB z dnia [...] października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. WWINB ponownie rozpatrując sprawę postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. ponownie odmówił przywrócenia S. B. terminu do złożenia odwołania od decyzji PINB z [...] 2016r. WSA w Poznaniu postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2017r. sygn. akt II SA/Po 205/17 odrzucił skargę S. B. na w/w postanowienie WWINB z [...] stycznia 2017 r. Reasumując wskazano, że decyzja PINB nr [...] z dnia [...] 2016 r. pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu. Organ I instancji wyjaśnił, że w związku z brakiem dobrowolnej realizacji obowiązku wynikającego z tej decyzji skierował w dniu 4 maja 2017 r. do S. B. upomnienie, z pouczeniem, iż w przypadku niewykonania obowiązków, wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne. Następnie w dniu 19 maja 2017 r. wystosował do S. B. tytuł wykonawczy nr [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Kolejno postanowieniem nr [...] w dniu 20 czerwca 2017 r. nałożył na S. B. grzywnę w celu przymuszenia. PINB wskazał, że w dniu 3 [...] 2017 r. S. B. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego i uchylenie ostatecznej decyzji PINB nr [...] z dnia [...] 2016 r. z uwagi na treść art. 145 §1 pkt 4 K.p.a., tj. albowiem K. S. jako strona nie brał udziału w postępowaniu bez swojej winy. We wniosku na podstawie art. 152 K.p.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania ww. decyzji PINB z [...] 2016 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania zainicjowanego przedmiotowym wnioskiem. Ustosunkowując się do powyższego wniosku PINB powołał przepis art. 152 § 1 K.p.a. i wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie tego przepisu winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Organ zaznaczył, że postanowieniem nr [...] z dnia 14 [...] 2017r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] 2016 r. Biorąc pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, PINB uznał, że należało odmówić wstrzymania decyzji z [...] 2016r. S. B. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznie ze słusznym interesem obywateli, w sytuacji, gdy brak wstrzymania wykonania decyzji o nakazie rozbiórki, w momencie, gdy toczy się już egzekucja w tym zakresie, prowadzi do stanu prawnego i faktycznego, który jest nieodwracalny i doprowadzi do bezprzedmiotowości złożonego wniosku o wznowienie postępowania i doprowadzi do znacznej szkody majątkowej po stronie wnioskodawcy. Mają na uwadze powyższe żalący się wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji PINB z dnia [...] 2016 r. W motywach wniosku podniesiono dodatkowo, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest jedynie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej niewymagające udowodnienia, co zdaniem skarżącego zostało spełnione. Trudno bowiem nie przyznać słuszności wnioskowi o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy jedna ze stron postępowania – K. S. nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy, pomimo posiadanego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy jako właściciel sąsiedniej nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestora. Ponadto wskazano, że postanowienie PINB z 14 [...] 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania nie jest prawomocne, albowiem zostało wniesione na nie zażalenie. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi uchylenie decyzji. Samo stwierdzenie, że w odniesieniu do konkretnej decyzji możliwe jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. trzeba uznać za niewystarczające i niespełniające wymagań art. 152 § 1 K.p.a. Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim mówi przepis art. 152 § 1 Kpa, powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Zdaniem WWINB skoro bez wątpienia nie istniało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji PINB z dnia [...] 2016 r., co zresztą znalazło odzwierciedlenie w postanowieniu PINB z 14 [...] 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania, stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Odnosząc się zaś do uwag zażalenia organ II instancji wskazał, że organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 K.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu. S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego, podnosząc zarzuty tożsame do powołanych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi WWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji Sąd stwierdził, że organy orzekające działały zgodnie z prawem, w szczególności nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 [...] 2017 r., którym na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. odmówiono wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2016 r. Zaznaczenia wymaga, że wniosek S. B. o wstrzymanie wykonania decyzji PINB z dnia [...] 2016 r. wpłynął wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą właśnie ostateczną decyzją. Zgodnie z przepisem art. 152 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W judykaturze i doktrynie wskazuje się, że z treści art. 152 § 1 K.p.a. wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1, organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej (M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art.152 K.p.a., źródło: Lex Omega, stan prawny na: 5.12.2016r.). W wyroku z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 135/09, LEX nr 562889) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach trafnie wskazał, że organ jest zobligowany do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jeżeli na podstawie analizy materiału sprawy oceni stopień prawdopodobieństwa wskazujący na uchylenie decyzji i dojdzie do wstępnego przekonania, że jest ono prawdopodobne. S. B. jako okoliczność, która uprawdopodabnia uchylenie w wyniku wznowienia postępowania decyzji PINB z dnia [...] 2016 r. wskazał fakt, że w zakończonym tą decyzją postępowaniu nie brał udziału w charakterze strony K. S. – właściciel sąsiedniej nieruchomości wobec teren, na którym zlokalizowana jest podlegająca rozbiórce stacja paliw. Tym samym wniosek o wznowienie postępowania skarżący oparł na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten określa, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak prawidłowo stwierdziły organy orzekające skarżący zdaje się nie dostrzegać, że zgodnie z art. 147 zd. drugie K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Z przepisu tego jasno wynika, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1329/16, Lex nr 2310287, wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt. I OSK 911/05, z dnia 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 913/11 oraz z dnia 7 kwietnia 2009 r., z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08, z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10 oraz z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2276/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym uprawnienie do podniesienia zarzutu naruszenia obejmującego niezapewnienie udziału innej stronie bez jej winy nie przysługuje stronie, której taki udział zapewniono. Właśnie z tego powodu organy nadzoru budowlanego obu instancji trafnie stwierdziły, że skoro S. B., który brak udział w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia [...] 2016 r., do niego zaadresowaną, o nakazie rozbiórki stacji paliw płynnych, zlokalizowanej na działce nr [...] w m. [...], wnosząc o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją powołał się na podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i wskazał, że jego sąsiad K. S. nie brał udziału w tym postępowaniu, to nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji PINB z dnia [...] 2016 r.w wyniku wznowienia postępowania i dlatego nie ma podstaw do wstrzymania jej wykonania. Organy wzięły bowiem pod uwagę, że w postanowieniu z dnia 14 [...] 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] 2016 r. PINB wskazał wnioskodawcy, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może złożyć tylko i wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu. W tych jakże jasnych okolicznościach sprawy Sąd uznał za całkowicie chybiony zarzut skargi jakoby organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia sprzecznego ze słusznym interesem obywateli, w sytuacji gdy brak wstrzymania wykonania decyzji o nakazie rozbiórki w trakcie trwającej już egzekucji prowadzi do nieodwracalnych skutków, powstania znacznej szkody majątkowej po stronie skarżącego i bezprzedmiotowości wniosku o wznowienia postępowania. Sąd pragnie zważyć, że przepis art. 152 § 1 K.p.a. jasno formułuje przesłanki, których ziszczenie się staje się podstawą wstrzymania wykonania decyzji w ramach postępowania wznowieniowego. Obowiązkiem organów orzekających była zatem li tylko ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Taką zaś ocenę – zdaniem Sądu - organy I i II instancji dokonały prawidłowo. Uznając zatem, że skarga S. B. nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.