II SAB/Po 117/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi H. B. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W skardze z dnia [...] czerwca 2021 r. na bezczynność Burmistrza Miasta (dalej również: Burmistrz; organ) H. B. (dalej również: skarżący; strona) na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 [aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325] z późn.zm.) - dalej: p.p.s.a., zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 [aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176] z późn. zm.]) - dalej: u.d.i.p., a to poprzez rażące przekroczenie terminów przewidzianych na udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza do "udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, a także o ukaranie dyscyplinarne organu za niezałatwienie sprawy w terminie". W uzasadnieniu skarżący podniósł, co następuje, przedstawiając zarazem stan faktyczny sprawy: - [...] grudnia 2019 r. wystąpił z pisemnym wnioskiem o zmianę obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, załączając odpowiednie dokumenty "niezbędne do załatwienia sprawy według wymagań", na co nie otrzymał odpowiedzi; - w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. zwrócił się do Burmistrza o informację dotyczącą przebiegu realizacji jego wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. - [...] czerwca 2020 r. otrzymał odpowiedź (pismo numer [...]), do którego załączono sporządzoną w dniu [...] marca 2020 r. opinię Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Ł. (dalej również: GKU-A), z której wynika, że nie ma przeciwwskazań do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego należących do niego działek; opinia została zarejestrowana w Urzędzie Miejskim w Ł. z datą [...] czerwca 2020 r. - numer rejestracji [...]; - w tym samym piśmie Burmistrz poinformował skarżącego, że wnioski przekazywane są do Rady Miejskiej w Ł. (dalej: Rada Miejska; RM w Ł.) tylko dwa razy do roku – w czerwcu i listopadzie, oraz że wniosek zostanie poddany dodatkowej analizie na posiedzeniu GKU-A; "zapis ten był dla (...) [strony] bardzo niezrozumiały i nieczytelny", dlatego dnia [...] czerwca 2020 r. złożył "kolejny wniosek o wyjaśnienie treści zapisów" zamieszczonych w piśmie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2020 r.; - [...] lipca 2020 r. otrzymał odpowiedź (numer sprawy [...]), w którym "Burmistrz informuje, że Rada Miejska nie wypowiedziała się jeszcze, co do realizacji zmiany planu, oraz że opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej porusza kilka tematów na jednym posiedzeniu, dlatego w opinii tej znajdowały się również zapisy dotyczące innych właścicieli działek"; stwierdził, że "ponownie jest to dla (...) [niego] niezrozumiałe i bardzo nieczytelne, ponieważ chodzi (...) [mu] tylko o (...) [jego] działki"; - wniosek również kierował do RM w Ł., lecz "do dnia dzisiejszego nie otrzymał[...] żadnej odpowiedzi"; - [...] września 2020 r. złożył "kolejne pismo o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji dotyczącej bezczynności ze strony Burmistrza"; - [...] października 2020 r. otrzymał odpowiedź (znak pisma: [...]), z której wynika, że dopiero [...] września 2020 r. Burmistrz przekazał Radzie Miejskiej wniosek skarżącego o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (po okresie 10 miesięcy od daty jego złożenia); - [...] marca 2021 r. otrzymał pismo Burmistrza (znak sprawy: [...]), z którego wynika, że Komisja Budżetu i Rozwoju Gospodarczego RM w Ł. opowiedziała się za odłożeniem w czasie realizacji tego wniosku; skarżący stwierdził, że nie rozumie takiej odpowiedzi, ponieważ wcześniej poinformowano go, że "Rada Miejska w Ł. podejmuje decyzję w formie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu, a nie Komisja Budżetu"; - [...] kwietnia 2021 r. ponownie zwrócił się z wnioskiem do Burmistrza o "przyspieszenie rozpoznania sprawy i podjęcie stosownej decyzji", lecz "do dnia dzisiejszego nie otrzymał [...] żadnej odpowiedzi pisemnej". W dalszej części uzasadnienia strona podniosła, że wnioski do zmiany planu rozpatrywane powinny być na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na art. 17 i art. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ([Dz.U. z 2021 r., poz. 741, z późn. zm.] - dalej: u.p.z.p.; ustawa planistyczna), kwestionował prawidłowość działań podejmowanych przez organ w związku z jego wnioskiem o zmianę planu miejscowego. Podnosząc, że przepisy prawa określają i narzucają zastosowanie odpowiednich procedur administracyjnych i zachowanie terminów, skarżący stwierdził, że z otrzymanych odpowiedzi wynika lekceważące podejście do jego wniosku, gdyż do dziś nie wie, w jaki sposób będzie załatwiony wniosek złożony w dniu [...] grudnia 2019 r.; minęło już kilka lat, a on traci środki finansowe związane z planowanym zagospodarowaniem swoich działek. W ocenie strony "brak działań prowadzi do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności w sprawie dostępu do informacji publicznej". W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. W ocenie organu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez rażące przekroczenie terminów przewidzianych na udzielenie informacji publicznej, gdyż podnoszone przez skarżącego zarzuty, dotyczące odpowiedzi na wniosek o zmianę obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "nie wypełniają znamion wskazanego naruszenia i mieszczą się w granicach prawa". W uzasadnieniu organ przedstawił powody, dla których nie zgodził się z zarzutami skargi. Podniósł, że w niniejszej sprawie skarżący zwalczał bezczynność Burmistrza w uzyskaniu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 2019 r. o zmianę obowiązującego planu miejscowego. Zdaniem organu, skarżący nie ma racji, zarzucając rażące przekroczenie terminów przewidzianych na udzielenie informacji publicznej, bowiem wystąpił z wnioskiem o zmianę planu "poza trybem przewidzianym w art. 17 pkt 1" u.p.z.p. W tym zakresie Burmistrz przedstawił zasady, na jakich odbywa się przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (również dokonywanie jego zmian). Wskazał jednocześnie, że należy to do wyłącznych kompetencji rady gminy (nie jest uzależnione od złożenia wniosku przez inny podmiot) i nie ma określonego terminu, w którym gmina zobowiązana byłaby zakończyć procedurę planistyczną – dlatego też brak jest podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji przekroczenia terminów na udzielenie informacji publicznej. Ponadto organ przedstawił okoliczności, w jakich udzielał skarżącemu odpowiedzi na kierowane zapytania. W ocenie organu, strona wniosła skargę "z uwagi na niepodjęcie decyzji co do przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", zaś złożenie wniosku o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego nie zobowiązuje organu gminy do podjęcia postępowania w sprawie zmiany planu. Organ podniósł, że skarżący w ramach wyprowadzonych zasad postępowania w zakresie polityki zagospodarowania przestrzennego został poinformowany o odłożeniu jego wniosku w czasie, zgodnie z opinią Komisji Budżetu i Rozwoju Gospodarczego RM w Ł.. Ponadto Burmistrz przedstawił okoliczności dotyczące procedury uchwalenia planu miejscowego "przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku", którego dotyczył wniosek skarżącego o zmianę planu. Zdaniem organu, określone terminy w postępowaniu planistycznym pojawiają się tylko na niektórych etapach całej procedury, a w pozostałym zakresie wójt, burmistrz lub prezydent miasta mają dowolność; w praktyce zatem termin, w jakim miejscowy plan zostanie zmieniony, zależy od woli gminy. Poza tym zauważył, że wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego; o zmianie planu miejscowego decyduje wyłącznie rada gminy, która uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Organ zaznaczył, że jakkolwiek z wnioskiem o sporządzenie planu może wystąpić każdy, to jednak rada nie ma obowiązku podjęcia uchwały w związku ze zgłoszonym wnioskiem. Dodał, że "w przedmiotowej sprawie podjęto decyzję o odłożeniu wniosku w czasie, bez określenia terminu przystąpienia do jego realizacji", przy czym "sytuacja ta jest zgodna z przepisami prawa, nie można więc mówić tutaj o niezałatwieniu sprawy w terminie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Poza tym należy wspomnieć jeszcze, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (z wyjątkiem, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), wobec czego przed wniesieniem skargi nie ma obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a., a zatem nie zachodzi konieczność wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej k.p.a. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 1917/18 i 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 4287/18 – dostępne w Internecie: http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot, wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Poza tym sąd wyrokuje na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Tutejszy Sąd rozstrzygnął zatem sprawę na podstawie akt sprawy, tj. akt sądowych oraz akt administracyjnych nadesłanych przez organ. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z tych dokumentów. Akta sprawy były kompletne i pozwalały na jej rozstrzygnięcie. Analiza i ocena prawna okoliczności sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.). Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, Sąd podkreśla, że zakres i granice rozpoznania niniejszej sprawy wyznaczone zostały przez stronę skarżącą, która jednoznacznie określiła przedmiot sprawy administracyjnej. Oznacza to, stosownie do przywołanego już art. 134 § 1 p.p.s.a., że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Dlatego też określenie przedmiotu zaskarżenia jest obowiązkiem wnoszącego skargę, którego prawidłową realizacją i następstwem jest sprawa sądowoadministracyjna. Rzeczą strony skarżącej jest bowiem takie określenie przedmiotu zaskarżenia, które umożliwia sądowi stwierdzenie, czy faktycznie on istnieje jako konkretne, określone zdarzenie prawne oraz czy należy ono do takich form działania administracji publicznej, które podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna wskazywać zaskarżoną decyzję, postanowienie, akt lub czynność oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość zaskarżono, a także naruszenie prawa lub interesu prawnego. W tym miejscu podkreślić również należy, że nie jest możliwa w toku postępowania sądowoadministracyjnego dowolna zmiana przedmiotu zaskarżenia. W ramach precyzyjnie określonego w skardze przedmiotu zaskarżenia skarżący może później. ewentualnie modyfikować jego zakres (np. skarżyć część, a nie całość aktu), sprecyzować zarzuty i ich argumentację, czy ewentualnie modyfikować lub wskazywać nowe wnioski i żądania. Elementy te nie mogą jednak w żadnym razie prowadzić do zmiany przedmiotu zaskarżenia wskazanego w treści skargi. Tożsamość sprawy sądowoadministracyjnej kształtuje bowiem przede wszystkim jej przedmiot określony w skardze. W konsekwencji determinuje on przedmiot rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd administracyjny w trakcie całego postępowania sądowego, aż do jej rozstrzygnięcia. Wskazanie przedmiotu zaskarżenia należy wyłącznie do skarżącego. Jednak ani z zasady skargowości, ani z zasady dyspozycyjności nie sposób wywieść uprawnienia strony do swobody i pełnej dowolności w zmianie przedmiotu zaskarżania już w toku postępowania sądowego. Dlatego też, jeżeli w toku prowadzonego postępowania sądowego skarżący zmienia przedmiot zaskarżenia w stosunku do tego, który został oznaczony w skardze inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne, to może stanowić podstawę do umorzenia tego postępowania (np. w przypadku cofnięcia skargi) i zarejestrowania nowej sprawy, z innym przedmiotem zaskarżenia, która będzie prowadzona pod inną sygnaturą i po odrębnym spełnieniu wymogów formalnych. Tym bardziej nie mógłby tego rodzaju zmiany dokonać sąd administracyjny, do którego została wniesiona skarga. W orzecznictwie dominuje pogląd, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Sąd nie może rozpatrywać innej sprawy w stosunku do tej, która została określona we wniesionej skardze. O ile więc sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, o tyle jest związany wskazanym w skardze przedmiotem zaskarżenia (zindywidualizowanym aktem prawnym, czynnością, bezczynnością), który wyznacza rodzaj sprawy sądowoadministracyjnej podlegającej kontroli. Niezależnie zatem od przyczyn takiego, a nie innego, oznaczenia przedmiotu skargi (np. błędu, pomyłki), jeżeli tylko został on dostatecznie precyzyjnie wskazany w złożonej skardze, to będzie on determinował przedmiot zaskarżenia i rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (patrz wyrok NSA z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4299/21, dostępny jw.). W sprawie dotyczącej bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza wniosek o udostępnienie informacji. Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który dotyczy określonych faktów, tj. działań podmiotu, wykonującego zadania publiczne, podejmowanych w zakresie realizacji takiego zadania. Stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zaś informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Co do zasady, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonymi we wniosku (art. 14 ust. 1). Jak wynika z przywołanych przepisów, warunkiem udostępnienia informacji jest złożenie przez osobę zainteresowaną wniosku o udzielenie konkretnej informacji publicznej. Wniosek taki nie wymaga specjalnej formy, ani też wykazania przez wnioskodawcę interesu w uzyskaniu określonych wiadomości. Dopóki jednak wniosek nie zostanie złożony, nie można zarzucić organowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej jakichkolwiek nieprawidłowości w tym zakresie, a przede wszystkim zarzucić, że jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku. Należy bowiem podkreślić, że z bezczynnością organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w ustawowo określonym terminie właściwy organ nie zareagował na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności. Na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, przy tym w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, bądź też jeżeli w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, względnie o umorzeniu postępowania. Z powyższego wynika, że składając wniosek o udzielenie informacji publicznej, wnioskodawca nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki, np. co do terminu rozpoznania wniosku, czy formy udzielenia informacji publicznej. Uchybienie tym obowiązkom może zaś powodować ewentualną bezczynność podmiotu zobowiązanego. Dopóki jednak podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie otrzyma stosownego wniosku, w ogóle nie może pozostawać w bezczynności (patrz: wyrok NSA 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1187/16, dostępny jw.). W niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej strona skarżąca jednoznacznie wskazała w czym upatrywana jest bezczynność organu, wyznaczając tym samym przedmiot i granice osądu w przedmiotowej sprawie. Jest to istotne zwłaszcza wobec sformułowania żądania zobowiązania organu do określonego działania. Zakres przedmiotowy skargi w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i został precyzyjnie określony przez stronę skarżącą. Strona w skardze określiła datę i treść wniosku, z którym miałoby się wiązać dopuszczenie się przez organ bezczynności w sprawie dostępu do informacji publicznej. Analiza całokształtu okoliczności sprawy wskazuje, że H. B. w istocie nie złożył wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. (data wpływu do organu: [...] grudnia 2019 r.) wystąpił do Burmistrza Miasta o zmianę obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia jego działek nr [...] i [...], położonych w Ł.. Następnie zaś składał pisma dotyczące realizacji jego wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. (patrz: pisma z dnia [...] maja 2020 r., [...] czerwca 2020 r., [...] września 2020 r. i [...] kwietnia 2021 r.). P. te generalnie zmierzały do przyśpieszenia rozpoznania jego wniosku o zmianę planu miejscowego, w którym to wniosku strona zarazem zakwestionowała dotychczasowe przeznaczenie jego gruntów wynikające z planu miejscowego z 2018 r. (mniej korzystne względem postanowień wcześniejszego planu miejscowego z 2002 r.). Skoro w sprawie brak jest wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to w żadnej mierze nie można przypisać organowi bezczynności w jego załatwieniu. W sytuacji braku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jakiekolwiek rozważania dotyczące charakteru informacji, której uprzednio nie zażądano od organu w trybie przywołanej ustawy są z kolei bezprzedmiotowe. I jakkolwiek udzielane skarżącemu przez Burmistrza odpowiedzi dotyczyły w zasadzie spraw publicznych (działania organów gminnych dotyczące procedury planistycznej), to niewątpliwie skarżącemu chodziło o załatwienie jego indywidualnego wniosku o zmianę obowiązującego planu miejscowego, nie zaś o uzyskanie konkretnej informacji publicznej. Skarżący dał temu wyraz wprost w samej skardze, wskazując chociażby na udzielenie mu w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. wyjaśnienia co do tego, że w opinii GKU-A znajdowały się również informacje dotyczące innych właścicieli działek i stwierdzając, że jest to dla niego niezrozumiałe i bardzo nieczytelne, ponieważ chodzi mu tylko o jego działki. Znajduje to swoje potwierdzenie w skierowanych do Burmistrza Miasta pismach z dnia [...] czerwca i [...] września 2020 r. W konsekwencji nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro bowiem strona skarżąca nie złożyła wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to nie sposób skutecznie zarzucić podmiotowi zobowiązanemu do jej udzielenia przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, a zatem bezczynności w tym zakresie. Ubocznie też wspomnieć należy, że złożenie wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zobowiązuje organu gminy do podjęcia postępowania w sprawie zmiany planu. Wniosek o zmianę planu miejscowego planu nie stanowi też podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. O zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyduje bowiem wyłącznie rada gminy, która podejmuję uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Następuje to w procedurze planistycznej, nie zaś w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O ile też z wnioskiem o sporządzenie (zmianę) planu może wystąpić każdy, jednak rada gminy nie ma obowiązku podjęcia uchwały w związku ze zgłoszonym wnioskiem. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że organami właściwymi do wszczęcia procedury planistycznej są organ wykonawczy gminy albo rada gminy (art. 14 ust. 4). Tym samym przepisy te uniemożliwiają nadanie wnioskowi o zmianę dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości charakteru prawnego odpowiadającego działaniu organów uprawnionych do wszczęcia procedury planistycznej, a które to działanie wiązałoby się z jakimkolwiek obowiązkiem po stronie organów gminy. Przepis prawa nie nakłada zatem na organ obowiązku wszczęcia procedury planistycznej w związku z wnioskiem właściciela nieruchomości. W konsekwencji organ gminny nie może również pozostawać w bezczynności w załatwieniu takiego wniosku, w rozumieniu przepisów art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Tym samym wniosek taki traktować należy w kategoriach niesformalizowanej instytucji występowania do podmiotów posiadających inicjatywę uchwałodawczą, tj. organów gminy i radnych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 732/12 i postanowienie WSA w Opolu z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Op 226/15, orzeczenia dostępne jw. – i powołane tam stanowisko doktryny). Udział czynnika społecznego w tworzeniu aktów planistycznych został ograniczony do możliwości składania, w toku procedury planistycznej (stanowienia studium), wniosków i uwag do projektu planu miejscowego (studium) i udziału w dyskusji publicznej, o których mowa w ustawie planistycznej. Przy czym trzeba również mieć na uwadze, że sposób uwzględnienia (pominięcie bądź też nieuwzględnienie) tych wniosków i uwag nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 482/16, dostępne jw.). Zakwestionowaniu może jednak podlegać sam akt planistyczny (studium, a w szczególności plan miejscowy), jeżeli podmiot skarżący wykaże naruszenie własnego indywidualnego interesu prawnego, jak tego wymaga przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713, z późn. zm.). Ostatnie uwagi zostały poczynione jedynie dla rzetelności sprawozdawczej, bowiem granice niniejszej sprawy zostały wyznaczone treścią skargi, która w żadnej mierze nie mogła być uznana za skargę na konkretny plan miejscowy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd wyjaśnia również, że nie mógł podlegać rozpatrzeniu i stanowić przedmiotu dodatkowego rozstrzygnięcia w wyroku wniosek organu dotyczący zasądzenia kosztów postępowania. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym co do zasady (wyjątek określony w art. 208 p.p.s.a.), bez względu na wynik sprawy, w ogóle nie jest możliwe zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu, co też wynika z art. 199, art. 200 i art. 201 p.p.s.a.