II SAB/Po 173/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia podania skarżącego z dnia 28 marca 2024 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 30 marca 2025 r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania nr [...], w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "K.p.a.") oraz art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r., poz. 769; dalej: "u.c.") i wniósł o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 7.000 zł oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego w wysokości 100 zł. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 28 marca 2024 r. wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w kraju celem wykonywanie pracy. W tym samym dniu skarżący otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Od tego czasu żadnych listów czy wezwań dotyczących sprawy skarżący nie otrzymał. Wobec tego w dniach 18 marca i 25 marca 2025 r. skarżący złożył ponaglenia, jednak po ich wpłynięciu organ nadal nie podjął czynności w sprawie. Dalej skarżący wyjaśnił, że jest zatrudniony na umowę o pracę od dnia 16 sierpnia 2022 r. w Z. J. S. na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego. Istotą pracy skarżącego jest przewożenie różnego rodzaju ładunków w obrębie kraju oraz poza granicami (na terenie Unii Europejskiej oraz obszaru Schengen). Aktualna karta pobytu [...] wydana przez Wojewodę jest ważna do dnia 23 maja 2025 r., przy czym zgodnie z art. 42 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 337; dalej: "u.p.o.U."), karta pobytu w okresie, na jaki uległ przedłużeniu okres jej ważności na podstawie ust. 8, nie uprawnia do przekraczania granicy. Brak kolejnego zezwolenia i karty pobytu uniemożliwia wykonywanie pracy na danym stanowisku. Ponieważ organy władz państw obszaru Schengen podczas kontroli cudzoziemców sprawdzają aktualność posiadanych dokumentów (paszport, karta pobytu, świadectwo kierowcy, prawo jazdy oraz inne) i nie uznają przedłużonych z mocy prawa dokumentów, które pozwalają legalnie poruszać się między państwami obszaru Schengen, od dnia 24 maja 2025 r. skarżący nie będzie mógł wykonywać pracy jako kierowca międzynarodowy bez ważnej karty pobytu. To z kolei oznacza, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy przez Wojewodę skarżący w przyszłości może stracić źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania. Z tej przyczyny zdaniem skarżącego w pełni zasadne jest żądanie zapłaty na rzecz skarżącego kwoty 7.000 zł. Zasądzanie symbolicznych wręcz kwot od organów administracji publicznej powoduje, że nie stanowi to dla nich motywacji do koncentrowania działań przy innych sprawach tego samego rodzaju. Tylko dotkliwe i wysokie kwoty spowodują ograniczenie przypadków przewlekłości postępowań. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku stwierdzenia dopuszczalności skargi, o jej oddalenie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał, że powinna ona zostać odrzucona jako niedopuszczalna z innych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a."). Użyta w art. 100d ust. 4 u.p.o.U. formuła mówiąca o tym, że wskazane w nim okoliczności nie mogą stanowić podstawy do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości w istocie przesądza o niedopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, wywiedzionej z powołaniem się na takie okoliczności, co w konsekwencji powinno skutkować jej odrzuceniem. Gdyby Sąd nie przychylił się do wniosku o odrzucenie skargi, zdaniem organu żądania skarżącego nie zasługują na uwzględnienie ze względu na obowiązujący stan prawny. W sprawie ma bowiem zastosowanie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.U., zgodnie z którym bieg terminów na załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia 30 września 2025 r. W tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 100d ust. 3 pkt 1 ustawy). Ponadto w okresie tym organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 ustawy). Skoro zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu przewlekłości zaistniało po dniu 15 kwietnia 2022 r., co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie przepisy art. 100d u.p.o.U. Co przy tym istotne, przepisy u.p.o.U. mają zastosowanie nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami [...], opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną. Zawieszenie biegu terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium kraju dotyczy spraw wszystkich cudzoziemców. Taki pogląd potwierdza ugruntowane już orzecznictwo odnoszące się do problematyki zakresu podmiotowego stosowania przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.U. Skoro przy tym w sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, w konsekwencji bezprzedmiotowa jest ocena, czy opóźnienie miało charakter rażący. Organ wskazał jednocześnie, że sytuacja związana z konfliktem zbrojnym na [...] ma charakter wyjątkowy i ma kluczowe znaczenie przy ocenie działalności w zakresie legalizacji pobytu. Wojna w [...] znacząco zmieniła i zmienia obraz migracji w kraju. To skutkuje zmianą struktury wniosków i wzrostem liczby spraw niestandardowych, o większym stopniu skomplikowania, wymagających czasochłonnych postępowań dowodowych. Stale rośnie liczba wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy składanych do Wojewody (drugie województwo w kraju pod względem liczby wniosków w sprawie cudzoziemców). Ponadto Wojewoda wielokrotnie w odpowiedziach na skargi przedstawiał charakterystykę obsługi spraw cudzoziemców w ostatnich latach związaną ze stale rosnącą presją migracyjną i rosnącym popytem na legalizację pobytu w sprawach obywateli państw spoza strefy Schengen, przy niewystarczających zasobach kadrowych urzędów wojewódzkich. Stan taki nie jest charakterystyczny jedynie dla Wydziału Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego, a dla wszystkich urzędów wojewódzkich i ma charakter systemowy. Jednocześnie organ podkreślił, że pomimo zawieszenia biegu terminów organ podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Stale jest to jednak ogromne wyzwanie, mając na uwadze okoliczności obiektywne, w tym te opisane powyżej związane z długotrwałymi negatywnymi skutkami sytuacji kryzysowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium kraju, wszczętym na wniosek skarżącego z dnia 28 marca 2024 r. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku przewlekłości jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 17 marca 2025 r. wniósł wymagane ponaglenie, wobec czego przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Sąd w tym zakresie uznał, że przepisy przywołanej przez Wojewodę ustawy o pomocy obywatelom [...] – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do wywodzenia środków prawnych w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania (pismo Wojewody z dnia 25 marca 2025 r.) nie miało znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi. Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to jaki miała ona charakter. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium kraju, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), mocą której w art. 1 pkt 44 dodano do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przepis art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki." Następnie cytowana treść art. 100c ustawy o pomocy obywatelom [...] została "prolongowana" na kolejny okres w dodanym w dniu 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2023 r., przepisem art. 100d (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 185). Następnie kolejne nowelizacje wskazanego wyżej art. 100d przedłużały okres zawieszenia biegu terminów. Obecnie termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2024 r., poz. 854). Sąd podziela przy tym stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom [...] znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nim spraw toczących się z udziałem obywateli [...], którzy opuścili [...] w związku z konfliktem zbrojnym, ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz na datę przybycia na terytorium kraju. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem publ. baza CBOSA). W tym kontekście należy przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d u.p.o.U. mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu [...]". Skoro u.p.o.U. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa narodowego. W dalszej części wyjaśnienia więc wymaga, dlaczego skarga została przyjęta do merytorycznego rozpoznania. Otóż, nie kwestionując orzecznictwa, na które powołał się Wojewoda w odpowiedzi na skargę, należy podkreślić, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały przedstawione inne, zmodyfikowane poglądy dotyczące stosowania przepisów art. 100d u.p.o.U. po dniu 30 czerwca 2024 r. Wcześniej, w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że przepisy art. 100c i 100d u.p.o.U. nie naruszają Konstytucji oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej też: "KPP"), jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284; dalej: "EKPC") (zob. np. wyroki NSA z dnia: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, II OSK 867/24, II OSK 925/24 i II OSK 1301/24; 24 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1182/24 i II OSK 1183/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 821/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24). Natomiast aktualnie, m.in. w wyrokach z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i 2926/24, w wyroku z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2945/24, w wyroku z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24, a także w wyrokach z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24, NSA zaprezentował swoje zmodyfikowane stanowisko, dokonując rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw. Zdaniem NSA, należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854; dalej: "ustawa zmieniająca") w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z jednej strony NSA podkreślał, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i art. 100d u.p.o.U. nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności ze względu na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez [...] działań zbrojnych na terytorium [...], a zatem sytuacją nadzwyczajną. Sąd argumentował, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium kraju - zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z [...] w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Zarazem z drugiej wskazywał na to, że jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. NSA zastrzegał bowiem, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.U. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). Zdaniem NSA miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres – od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w liczbie tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.U.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. W konsekwencji, NSA uznał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.U. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. NSA uznał, że wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości -bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Takie rozwiązanie, skoro odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 KPP, stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP. Trzeba mieć zatem na uwadze, że NSA stwierdził, iż niezgodność art. 100d u.p.o.U. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem pozwala on na urzeczywistnienie zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym prawa do sądu. W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości w prowadzeniu postępowania ma ustalenie, jakie czynności podejmował, w jakich odstępach czasu, w jakim terminie powinien wydać wnioskowane zezwolenie oraz czy termin ten został przez niego dochowany. Przyjąć przy tym należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16). Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 112a u.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie wniosek został złożony osobiście w dniu 28 marca 2024 r. i w tym samym dniu zostały pobrane odciski palców. Skarżący został także sprawdzony w wykazie osób niepożądanych (k. [...] akt adm.). Z karty weryfikacji wniosku wynika, że wniosek ten został uznany za niezawierający braków formalnych i dowodowych (k. [...] i [...] akt adm.), wobec czego w dniu 28 marca 2024 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego – zawiadomienie zawierało informację, że w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się (k. [...] akt adm.). Z akt sprawy wynika, że w tym czasie organ podjął czynność w sprawie i w dniu 24 maja 2024 r. działając na podstawie art. 109 ust. 1 u.c. wystąpił do Komendanta Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium kraju i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (k. [...] akt adm.). Termin do udzielenia informacji w tym zakresie mijał po 30 dniach od dnia otrzymania wniosku, a więc minął jeszcze przed dniem 30 czerwca 2024 r. Po rozpoczęciu biegu terminu w dniu 1 lipca 2024 r. organ miał więc zgodnie z art. 112a u.c. 60 dni na rozpoznanie wniosku. Termin ten upłynął bezskutecznie w dniu 29 sierpnia 2024 r. W tym czasie organ nie podjął żadnych innych czynności w sprawie, i dopiero w wyniku wniesienia ponaglenia, w dniu 25 marca 2025 r. podjął kolejną czynność, pozostawiając to ponaglenie bez rozpoznania. Jednocześnie organ wskazał, że bieg termin do załatwienia sprawy jest zawieszony do dnia 30 września 2025 r. Jednakże, jak już powyżej wskazano, od dnia 1 lipca 2024 r organ nie mógł skutecznie powołać się na obowiązywanie art. 100d u.p.o.U., który utracił już swój epizodyczny charakter i nie mógł stanowić przeszkody do wywodzenia środków prawnych. Do czasu wniesienia ponaglenia, a tym bardziej w dacie wniesienia skargi w dniu 31 marca 2025 r. upłynął już w tej sprawie okres 60 dni do wydania decyzji, o którym mowa w art. 112a u.c. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku. Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy (żadna ze stron nie zasygnalizowała okoliczności przeciwnej), Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 28 marca 2024 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Sąd uznał zarazem, że stwierdzony stan zawinionej zwłoki nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Tymczasem Wojewoda pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów krajowego prawa wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 K.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy ustawy szczególnej (u.p.o.U.), co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20). Skoro przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził brak podstaw do jego zastosowania i wymierzenia organowi grzywny lub przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.