II SAB/Po 23/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi G. A. na bezczynność Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie warunków zabudowy I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania zażalenia; III. w pozostałej części skargę oddala; IV. zasądza od Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz G. A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 30 sierpnia 2024 r. G. A., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej również jako: "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej (legalizacja samowoli budowlanej) zlokalizowanej na terenie części działki (pow. 1489 m2) nr ewid.[...] położonej w K. . Postanowieniem z dnia 1 października 2024 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta i Gminy [...] działając w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego zawiesił na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 28 lutego 2026 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej legalizacji samowoli budowlanej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem rozpoczęto procedowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXXV/340/2017 Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu K. i część obrębu [...] i [...] – część II.A; dalej jako: "uchwała intencyjna"). Pismem z dnia 24 października 2024 r. G. A. (dalej jako: "skarżący") reprezentowany przez pełnomocnika złożył zażalenie na wyżej opisane postanowienie wnosząc o jego uchylenie i nakazanie organowi pierwszej instancji kontynuowanie prowadzenia bezzasadnie zawieszonego postępowania. Pismem z dnia 19 grudnia 2024 r. pełnomocnik G. A. wniósł ponaglenie do Kolegium, w którym wskazał że sprawa nie została rozstrzygnięta. Podkreślił przy tym, że organ odwoławczy nie prowadzi postępowania dowodowego a także, że nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego (jeden miesiąc), gdzie wskazałby przyczyny zwłoki. Dodał, że sprawa w jego ocenie nie należy do skomplikowanych. Pismem z dnia 30 grudnia 2024 r. G. A. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Kolegium podnosząc te same zarzuty na które wskazano w ponagleniu. Wniósł przy tym o stwierdzenie, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Kolegium do rozpoznania zażalenia w terminie miesiąca od chwili uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego; wymierzenie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organowi lub przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej powołanym przepisem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że projekt planu miejscowego przewiduje, że nieruchomość dla której skarżący chce otrzymać warunki zabudowy, a tym samym zalegalizować samowolę budowlaną poprzedniego właściciela gruntu, przeznaczona będzie na inne cele niż droga publiczna. To z kolei doprowadzi do blokady inwestycyjnej nieruchomości stanowiącej ograniczenie prawa własności skarżącego i narazi go na wymierne straty finansowe. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Swoje stanowisko organ odwoławczy argumentował okolicznością, że w dniu 30 grudnia 2024 r. wydane zostało postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...], co oznacza, że Kolegium rozpatrzyło zażalenie przed wniesieniem skargi, a opóźnienie w procedowaniu nie wynikało ze złej woli organu, lecz zwiększonej liczby spraw wpływających do niego. Pismem z dnia 7 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił braki skargi i odniósł się do stanowiska Kolegium wskazując, że postanowienie z dnia 30 grudnia 2024 r. doręczone mu zostało jako pełnomocnikowi strony dopiero w dniu 31 stycznia 2025 r. To z kolei nie eliminuje stanu bezczynności lub przewlekłości działania organu, gdyż orzeczenie wywołuje skutki dopiero z chwilą jego doręczenia stronie (ogłoszenia). Wskazał przy tym, że w orzecznictwie NSA wyróżnia się pojęcia załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Wobec powyższego w dacie złożenia skargi istniał stan bezczynności wobec braku wysłania i doręczenia sporządzonego postanowienia, a więc niepodjęcia tych czynności, które warunkują stan związania postanowieniem unormowany w art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., czyli w sytuacjach, w których powinno dojść do załatwienia sprawy administracyjnej decyzją administracyjną, postanowieniem w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania, co Sąd uczynił rozpoznając niniejszą skargę. W trybie uproszczonym sprawy rozpoznawane są na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy skarżący zarzucił bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu postępowania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu dotyczącego rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy (legalizacji samowoli budowlanej). W tym miejscu należy wyjaśnić, że bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19 stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. W przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość postępowania lub bezczynność organu, sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, a także z okoliczności, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19). Wobec powyższego Sąd uznał, że choć strona zarzuca w skardze zarówno bezczynność jak i przewlekłość to w istocie skarga dotyczy wyłącznie bezczynności Kolegium. Za takim twierdzeniem stoi wynikający z akt administracyjnych i sądowych stan faktyczny sprawy z którego wynika, że doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 35 k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że choć w aktach organu odwoławczego zalega zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia datowane na dzień 6 listopada 2024 r. (dzień wpłynięcia do Kolegium akt sprawy z organu pierwszej instancji), to nie ma w nich potwierdzenia nadania tego pisma, ani tym bardziej potwierdzenia odbioru przez pełnomocnika skarżącego takowego zawiadomienia. Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy zażalenie zostało wniesione przez pełnomocnika skarżącego w dniu 24 października 2024 r. (z zachowaniem terminu wskazanego w art. 141 § 2 k.p.a.) i przekazane do Kolegium wraz z pismem przewodnim organu pierwszej instancji w dniu 31 października 2024 r. (z zachowaniem 7-dniowego terminu przewidzianego w art. 133 w zw. z art. 144 k.p.a.). Przesyłka wpłynęła do Kolegium w dniu 6 listopada 2024 r i to z tym terminem wiązać należy miesięczny termin na załatwienie sprawy przez organ odwoławczy o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. (por. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, W. 2023, art. 35, uwaga 5, LEX/el). Termin na załatwienie sprawy upłynął więc z dniem 6 grudnia 2024 r. Skarżący złożył ponaglenie w dniu 19 grudnia 2024 r., a następnie 30 grudnia 2024 r. wniósł skargę. Tego samego dnia organ odwoławczy wydał swoje postanowienie. Pojawia się zatem pytanie, czy można mówić o bezczynności Kolegium wobec okoliczności, że po wniesieniu ponaglenia, w dacie wniesienia skargi na bezczynność wydał rozstrzygnięcie, które doręczone jednak zostało pełnomocnikowi skarżącego dopiero 31 stycznia 2025 r. Sądy administracyjne, wielokrotnie odnosiły się do problematyki rozróżnienia skutków sporządzenia, wysłania oraz doręczenia rozstrzygnięcia stronom postępowania (por. uchwała NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, uchwała NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II FPS 7/09; wyroki NSA: z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/11, z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2425/10, z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 39/10, z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SAB 30/98, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15). Biorąc więc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawało w stanie bezczynności na dzień wniesienia skargi wobec niedopełnienia obowiązku wysłania i doręczenia postanowienia z dnia 30 grudnia 2024 r., a więc niedokonania czynności, które warunkują w myśl art. 110 k.p.a. stan związania stron treścią rozstrzygnięcia. Bezczynność ta nie miała jednak w ocenie Sądu charakteru rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, że w dacie wniesienia skargi na bezczynność istniało już rozstrzygniecie, które jak wytłumaczył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, z przyczyn technicznych (związanych ze zwiększonym wpływem spraw do Kolegium) doręczone zostało dopiero po przekazaniu skargi do tutejszego Sądu. Zaistniała zwłoka na etapie dokonania doręczenia postanowienia skarżącemu nie wynikała więc ze złej woli organu, jego celowego działania na niekorzyść strony, czy pominięcia przepisów k.p.a. (na co wskazuje przygotowane w aktach sprawy zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, które nie zostało jednak wysłane skarżącemu). Nie mogło to więc doprowadzić do stwierdzenia, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Dlatego też na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę, że żądane przez skarżącego rozstrzygniecie zostało wydane (a także doręczone) mu przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia zażalenia strony we wskazanym w skardze terminie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). W związku ze stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa Sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny organowi lub przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).