II SAB/Po 39/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. K. na bezczynność i przewlekłość Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie pisemnego wyjaśnienia dotyczącego świadczenia emerytalnego postanawia odrzucić skargę. W piśmie z dnia 12 stycznia 2026 r. I. K. (dalej również: skarżąca; strona), reprezentowana przez pełnomocnika D. K., wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na "bezczynność/przewlekłość postępowania" Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również: ZUS; Zakład; organ) i przewlekłość postępowania w przedmiocie pisemnego wyjaśnienia dotyczącego świadczenia emerytalnego – "w zakresie rozpoznania i udzielenia odpowiedzi na część B wniosku [s]karżącej z dnia 13.11.2025 r. (»W trybie wyjaśnienia stanowiska ZUS«)". Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w [...] [chodzi o I Odział w [...], którego jednostką organizacyjną jest Inspektorat w [...] – uw. wł. Sądu] w zakresie "rozpoznania i udzielenia odpowiedzi na część B wniosku" skarżącej z dnia 13 listopada 2025 r. "(»W trybie wyjaśnienia stanowiska ZUS«)"; 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy poprzez udzielenie pełnej, pisemnej odpowiedzi na pytania ujęte w części B wniosku z dnia 13 listopada 2025 r. – w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w dniu 13 listopada 2025 r. wniosła do ZUS pismo pt. "Wniosek o pisemne wyjaśnienie stanowiska oraz udostępnienie informacji publicznej", w którym wyodrębniła: a) część A - żądania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, b) część B - żądania wyjaśnienia stanowiska ZUS w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), w szczególności art. 7-9 k.p.a., dotyczące "stosowania art. 103a ustawy o FUS w realiach zatrudnienia w [...] oraz skutków prawnych tej praktyki dla obywateli". Strona stwierdziła, że ZUS udzielił odpowiedzi jedynie na wybrane elementy części A, natomiast nie udzielił żadnej merytorycznej odpowiedzi na część B, co zostało wskazane we wniesionym do Prezesa ZUS ponagleniu z dnia 17 grudnia 2025 r. w trybie art. 37 k.p.a., które zostało oparte na art. 35 k.p.a. i dotyczyło bezczynności organu w zakresie części B wniosku. Skarżąca podniosła że pomimo wniesienia ponaglenia organ nie usunął stanu bezczynności, nie udzielił odpowiedzi merytorycznej na część B, nie wydał żadnego formalnego aktu ani nie wskazał terminu załatwienia sprawy w tym zakresie. Według skarżącej część B wniosku obejmowała żądania wprost odnoszące się do obowiązków informacyjnych organu (art. 9 k.p.a.), praktyki stosowanej powszechnie wobec obywateli oraz podstaw prawnych działań ZUS w realiach zatrudnienia w [...]. Zdaniem strony organ, nawet jeżeli zamierzał odmówić odpowiedzi, to miał obowiązek "udzielić merytorycznej odpowiedzi albo wskazać formalną podstawę prawną odmowy/ograniczenia i wydać akt procesowy". Tymczasem organ pozostaje bierny, co wypełnia przesłanki bezczynności. Skarżąca dodała, że wyczerpała środek z art. 37 k.p.a., wnosząc ponaglenie z 17 grudnia 2025 r. Mimo to organ nadal nie załatwił sprawy w zakresie części B, co uzasadnia wniesienie niniejszej skargi zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Według skarżącej bezczynność organu ma charakter rażący, ponieważ: sprawa dotyczy praw i obowiązków obywateli w zakresie realizacji konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego; ZUS posługuje się praktyką informacyjną, która skutecznie zniechęca obywateli do składania wniosków o emeryturę w sytuacji pracy za granicą; organ unika zajęcia stanowiska na piśmie, mimo że praktyka jest powszechnie komunikowana ustnie i w materiałach informacyjnych – w konsekwencji obywatel pozostaje w stanie niepewności prawnej, co stoi w sprzeczności z zasadą legalizmu i zasadą zaufania (art. 7-9 k.p.a.). W takich okolicznościach brak odpowiedzi nie jest przypadkowy – ma charakter funkcjonalny i służy unikaniu odpowiedzialności za praktykę, której organ nie chce skonfrontować z wymaganiem wskazania podstawy prawnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W uzasadnieniu Zakład wyjaśnił, że w piśmie z dnia 13 listopada 2025 r. (wpływ do ZUS w dniu 17 listopada 2025r.) I. K. złożyła "Wniosek o pisemne wyjaśnienie stanowiska oraz udostępnienie informacji publicznej w zakresie stosowania art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS wobec osób zatrudnionych za granicą ([...])". Żądania zostały wyodrębnione w dwa punkty. Punkt A był żądaniem w trybie informacji publicznej, a punkt B "w trybie wyjaśnienia stanowiska ZUS". W zakresie informacji publicznej ZUS odpowiedział w wiadomości e-mail z dnia 10 grudnia 2025 r. na adres elektroniczny pełnomocnika I. K.. W zakresie punktu B wniosku pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 17 grudnia 2025 r. (wpływ do ZUS: 19 grudnia 2025 r.) zatytułowanym "Ponaglenie (art. 37 KPA)" podniósł zarzut "uboczny" – nieprawidłowy sposób załatwienia sprawy i w tymże zakresie została do pełnomocnika ponownie skierowana odpowiedź ZUS z dnia 16 stycznia 2026 r. Zakład zauważył, że skarga z dnia 12 stycznia 2026 r. dotyczy tylko części B wniosku z dnia 13 listopada 2025 r., tj. zagadnienia art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ wyjaśnił, że I. K. nie wystąpiła przy tym do ZUS z żadnym wnioskiem o przyznanie świadczenia, organ rentowy nie był zatem władny do wydania decyzji administracyjnej przyznającej albo odmawiającej emerytury. Według Zakładu, z treści wniosku wynika, że I. K. nie zgadza się z treścią art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a jest to "materia materialnoprawna zarezerwowana do rozstrzygnięcia sądu powszechnego (sądu okręgowego) i w tym zakresie nie przysługuje droga odwoławcza do sądu administracyjnego". W zakresie części B jest to zatem zapytanie do ZUS o charakterze generalnej interpretacji przez organ rentowy przepisu ustawowego. Według Zakładu, ustawa nie przewiduje żadnego terminu na odpowiedź na takie pismo ("Wniosek o pisemne wyjaśnienie stanowiska") i regulują to procedury wewnętrzne organu. Organ wskazał na to, że pełnomocnik I. K. wniósł ponaglenie w tej sprawie, wskazując art. 37 k.p.a., a sprawa w zakresie części B wniosku z dnia 13 listopada 2025 r. nie dotyczy jednak zakresu zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie Zakład wyjaśnił, że w piśmie z dnia 20 stycznia 2026 r. ZUS udzielił odpowiedzi pełnomocnikowi I. K. na część B wniosku z dnia 13 listopada 2025 r., a jest to "szczegółowa, generalna informacja w zakresie możliwości pobierania polskiego świadczenia emerytalnego przez osobę zatrudnioną za granicą na podstawie art. 103a ustawy emerytalnej". Informacja ta nie stanowi żadnego rodzaju rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach I. K. i nie jest decyzją administracyjną, gdyż I. K. nie złożyła wniosku o przyznanie świadczenia. Informacja taka nie podlega zatem w żadnym trybie kontroli sądu powszechnego (kontroluje on decyzje administracyjne ZUS), ani tym bardziej sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Według organu "[o]cena prawidłowości stosowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych art. 103a ustawy emerytalnej może być dokonana przez sąd powszechny w indywidualnej sprawie załatwianej decyzją, na wniosek o przyznanie świadczenia emerytalnego. W innych okolicznościach ZUS udziela jedynie generalnej informacji o brzemieniu przepisów mogących mieć potencjalnie zastosowanie w sytuacji wnioskodawcy". Przy tak przedstawionych okolicznikach faktycznych i prawnych ZUS stwierdził, że wnosi zatem o odrzucenie skargi, gdyż "sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jest to zapytanie potencjalnego przyszłego emeryta o przepisy, które mogą znajdować zastosowanie w jego sprawie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Niemniej jednak przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1), jak też gdy jest niedopuszczalna z innych przyczyn (pkt 6). Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo badaniem dopuszczalności jej wniesienia, obejmującym również ocenę tego, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Negatywny wynik tej oceny uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego w zakresie skarg na bezczynność określa art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Wniesienie skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Natomiast bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Przedłożona Sądowi skarga dotyczy bezczynności i przewlekłości postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznaniu części B wniosku skarżącej z dnia 13 listopada 2025 r. (data wpływu do organu: 17 listopada 2025 r.) w zakresie stosowania i interpretacji przepisu art. 103a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1749 ze zm.) wobec osób zatrudnionych za granicą ([...]). Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie obejmującym orzekanie w sprawach skarg na: pkt 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; pkt 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Według art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne zasadniczo tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności wydawanych w sprawach indywidualnych (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. I OZ 379/09 i 15 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1382/09 i 9 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2173/22 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z bezczynnością organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy, mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo istnienia obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu. Zatem, aby skutecznie wnieść skargę na bezczynność organu musi istnieć sprawa administracyjna zawisła przed tym organem, w której to sprawie ten organ jest właściwy i zobowiązany do wydania jednego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (patrz np. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 308/09, dostępne jw.). Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd podziela stanowisko Zakładu, że zapytanie przyszłego emeryta (tu: skarżącej) o udzielenie wyjaśnienia stanowiska ZUS w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącego "stosowania art. 103a ustawy o FUS w realiach zatrudnienia w [...] oraz skutków prawnych tej praktyki dla obywateli" nie dotyczy sprawy, która poddana zostałaby kontroli sądów administracyjnych. Co istotne, skarżąca w przedmiotowym piśmie z dnia 13 listopada 2025 r. nie kieruje do ZUS wniosku o przyznanie określonego świadczenia z FUS, jednak wskazuje w nim, że osiągnęła powszechny wiek emerytalny (60 lat) i deklaruje, że zamierza to uczynić w najbliższym czasie, tj. złożyć wniosek o przyznanie emerytury, przy czym aktualnie pozostaje w stosunku zatrudnienia u pracodawcy mającego siedzibę na terytorium [...]. Zdaniem Sądu, udzielenie takiej informacji, tj. przedstawienie pisemnego stanowiska w zakresie stosowania art. 103a ustawy o FUS, czy "ZUS uznaje, że art. 103a obejmuje zatrudnienie u pracodawcy zagranicznego w [...]", nie kreuje indywidualnej sprawy administracyjnej, w której podejmowane przez organ działanie lub jego zaniechanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania) byłoby poddany kontroli sądu administracyjnego. Pismo wyjaśniające rozumienie konkretnych przepisów ubezpieczeniowych przez ZUS nie jest decyzją, postanowieniem ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Poza tym, nawet gdyby uznać inaczej, to jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1119/10 (dostępnym jw.), mimo że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych [patrz: art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2026 r., poz. 199 ze zm.) – uw. wł. Sądu] przewidują, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w sprawach indywidualnych, nie oznacza to, że sprawa traci swój charakter ubezpieczeniowy i staje się sprawą z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji uznać należało, że kontroli sądów administracyjnych na podstawie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i przepisów szczególnych, nie została poddana bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udzielenia zapytanie przyszłego emeryta o przepisy, które mogą znajdować zastosowanie w jego sprawie, oraz zastosowanie i interpretację konkretnego przepisu prawa w odniesieniu do tzw. abstrakcyjnego stanu faktycznego związanego z sytuacją emeryta – w tym wypadku, gdy o emeryturę występuje osoba, która osiągnęła wiek emerytalny, a jest aktualnie zatrudniona u pracodawcy, która ma siedzibę w [...]. Informacja taka ani nie dotyczy – z czego zdaje siebie sprawę sama skarżąca, bowiem zapytanie w części B wniosku z dnia 13 listopada 2025 r. skierowała do Zakładu "w trybie wyjaśnienia stanowiska ZUS", a nie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), który strona wskazała w odniesieniu do pytania w części A wniosku – prawa dostępu do informacji publicznej, ani też innego działania organu administracji, który podległaby kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Sprawa ze skargi na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w udzieleniu tego rodzaju wyjaśnienia nie należy do właściwości sądu administracyjnego i z tej przyczyny jest niedopuszczalna (por. też postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2026 r. sygn. akt I SAB/Gd 2/26 i postanowienie WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2026 r., dostępne jw. - dotyczące udzielenia informacji dotyczących środków zgromadzonych na funduszu kapitałowym w ZUS oraz informacji o subkoncie i statusie uposażonego). Mając wszystko powyższe na uwadze, skargę należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucić, jako wniesioną w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji.