II SAB/Po 7/22

Dnia 26 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, V. w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu [...] grudnia 2021 r. w Urzędzie Pocztowym K. 1 nadana została datowana na [...] grudnia 2021 r. skarga K. Sp. z o.o. w siedzibą w K. na bezczynność Wojewody (zwanego dalej ,,Wojewodą") w zakresie dotyczącym wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca. W złożonej skardze wysunięto pod adresem Wojewody zarzuty naruszenia art.. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 2 i 3, art. 36 § 1 w zw. z art. 14 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej k.p.a.) polegające na: uchyleniu się przez organ od obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie, działaniu przez organ wbrew przepisom prawa, co powoduje utratę zaufania do władz publicznej, pozostawaniu w bezczynności organu administracji publicznej, w sytuacji, gdy powinien on działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy oraz w sytuacji, gdy w przypadku wniosku niezawierającego braków formalnych organ winien był załatwić sprawę niezwłocznie, jak również polegające na niepoinformowaniu wnioskodawcy o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jego przyczynach, jak też o nowym terminie w formie pisemnej. W skardze wniesiono o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniej decyzji w zakreślonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu terminie. Ponadto strona skarżąca wniosła o stwierdzenie dopuszczenia się bezczynności przez Wojewodę oraz stwierdzenie, że bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wniesiono o orzeczenie istnienia obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarga zawierała wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie [...]zł ([...] złotych) oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że [...] sierpnia 2021 r. złożyła wniosek o udzielnie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca A. T., ur. [...] czerwca 1972, numer paszportu: [...] do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. Delegatury w K. i do dnia złożenia skargi Wojewoda nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie. Jednocześnie skarżąca stanęła na stanowisku, że postępowanie w jej sprawie – zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. powinno być załatwione niezwłocznie w oparciu o dowody z dokumentów przedstawione przez stronę, a nawet, jeśli przyjąć, że sprawa jest szczególnie skomplikowana, to i tak upłynął dwumiesięczny termin, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Ponadto wskazała, że Wojewoda uchybił wskazanemu w art. 36 § 1 i 2 k.p.a. obowiązkowi wyznaczenia stronie jakiegokolwiek terminu rozstrzygnięcia sprawy oraz powiadomienia o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie. W odniesieniu do żądania przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych, zaznaczono, że każdy miesiąc opóźnienia w wydaniu decyzji ponad czas w jakim zgodnie z prawem powinna być wydana decyzja stanowi stratę dla skarżącej wycenioną na [...] złotych miesięcznie, a organ pozostaje bezczynny co najmniej dwa miesiące licząc upływ 30 dni od daty złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej nieuwzględnienie. Organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. wpłynął wniosek Spółki K. Sp. z o.o. w siedzibą w K.. W dniu [...] listopada wnioskodawca został wezwany w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia oświadczenia, o którym mowa w art. 88j ustawy o promocji zatrudnienia. Dnia [...] listopada 2021 r. strona uzupełniła powyższy brak. Następnie [...] grudnia 2021 r. Wojewoda wydał decyzję zezwalającą pracodawcy na zatrudnienie cudzoziemca - A. T.. Wojewoda podkreślił, iż sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków, a także sytuacją związaną z COVID. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno - technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga nie została wprawdzie poprzedzona wniesieniem ponaglenia, jednakże nie stanowiło to przesłanki jej odrzucenia, albowiem zgodnie z art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2021, poz. 1100) przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na prace, o którym mowa w art. 88a-88m tej samej ustawy. Dalej zauważyć należy, iż w sytuacji gdy przed rozpoznaniem przez Sąd niniejszej sprawy wniosek strony skarżącej Spółki o wydanie zezwolenia na pracę został załatwiony i zezwolenie na pracę dla A. T. zostało wydane, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku jako bezprzedmiotowe zostało umorzone. Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia Sądu od zbadania i orzeczenia czy w sprawie zaistniała bezczynność organu, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Przechodząc do badania czy w sprawie doszło do bezczynności organu w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w myśl art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2021 poz. 1100) do zadań wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po myśl art. 88a ust. 1 i ust. 2 zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1, w którym ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1-3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać również należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższy obowiązek organu wynika z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. W analizowanej sprawie wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla obywatela [...] A. T. został załatwiony i zezwolenie na prace zostało wydane, jednak nastąpiło to po upływie ponad 3,5 miesiąca od daty wpływu wniosku do organu. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jednakże nastąpiło to dopiero po blisko 3 miesiącach od daty wpływu podania inicjującego postępowanie do organu, przy czym w okresie pomiędzy wpływem tegoż wniosku, a wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych podania nie informował strony o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał kolejnego terminu załatwienia sprawy. Niewątpliwie zatem organ dopuścił się co w okresie pomiędzy [...] sierpnia 2021 r. (data wpływu wniosku z [...] sierpnia 2021 r. do organu) a [...] listopada 2021 r. (data wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych podania) bezczynności w załatwieniu wniosku. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas gdy w prawnie określonym terminie organ nie załatwia sprawy i nie informuje strony o przyczynie takiego stanu rzeczy. Sytuacja taka miała zaś miejsce przez okres kilku miesięcy, gdzie organ dysponując wnioskiem strony o wydanie określonej decyzji nie przeprowadził nawet badania jego formalnej poprawności i kompletności. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę zauważyć przyjdzie, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w przepisanych ustawowo terminach. Nie oznacza to jednak, że okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki NSA z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2556/20, z 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1471/18; te i pozostałe powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wzrost ilości spraw do załatwienia musiał, w ocenie Sądu, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18 oraz z 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/17, wyroki WSA w Krakowie z 23 lipca 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 67/19 oraz z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 73/19). Kwalifikując w rozpatrywanej sprawie stan bezczynności jako nienaruszający prawo w sposób rażący, Sąd uwzględnił, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, nadto, w jego przyczynach nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Sąd bowiem wziął pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, w której organ wskazał na znaczną ilość wpływających wniosków o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców, a nadto przedstawił szczegółowo podejmowane działania w celu zapewnienia szybszego procedowania. Odnosząc się do żądania skarżącej w zakresie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej należy zauważyć, że żądanie takie jest oczywiście niezasadne, gdyż sprawa dotyczy bezczynności organu w sprawie wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a nie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda udziela na pisemny, właściwie udokumentowany wniosek cudzoziemca, a niniejsza sprawa toczyła się na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Z tych też względów Sąd nie uwzględnił żądania w tym zakresie, oddalając skargę w tej części. Na marginesie powyższych rozważań zauważyć nadto należy, iż zawarcie w petitum skargi wniosku oznaczonego nr [...], wskazuje w ocenie Sądu na brak staranności strony skarżącej przy sporządzaniu tego pisma procesowego. W ocenie Sądu, także oczekiwanie przez skarżącą Spółkę zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie [...]złotych jest niezasadne. Przedmiotowy wniosek nie zawiera bowiem uzasadnienia, w którym strona skarżąca wskazałaby w jaki sposób wyceniła wysokość straty wywołanej bezczynnością. Taki obowiązek chociaż nie wynika z przepisu prawa, to jednak aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącą argumentacją (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 12 września 2018 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/18). Nadto zważyć należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, czy jak w niniejszej sprawie - bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość (bezczynność) - zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16). Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie takie sytuacje należy wykluczyć. W ocenie Sądu zastosowanie środków o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest celowe bowiem organ żądaną decyzję wydał, a okres jego bezczynność nie był długi, jak również Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Dlatego, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie uwzględnił żądania także w tym zakresie, oddalając skargę w tej części. Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, iż podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej należało natomiast umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek strony skarżącej został już merytorycznie rozpoznany. W pozostałym natomiast zakresie Sąd skargę oddalił, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości [...] złotych.