III SA/Po 1273/13

Dnia 18 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Barbara Koś (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 23 maja 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 28 lutego 2013 r., nr [...] w zakresie skierowania Z. G., posiadającego prawo jazdy kategorii: A, B, B1, B+E, C, C+E, D, D+E na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), uchylając jednocześnie wskazaną decyzję Starosty w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i umarzając postępowanie w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wnioskiem z dnia 12.02.2013 r. wystąpił do Starosty o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji Z. G. w ramach posiadanych uprawnień - na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, wskazując że wyżej wymieniony otrzymał łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W związku z powyższym Starosta decyzją z dnia 28.02.2013 r., skierował Z. G. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym z uwagi na przekroczenie 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jednocześnie organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 Kpa, stwierdzając że kierowca, który dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego w stosunkowo niedługim okresie czasu jest osobą, która zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym pozostałym uczestnikom, jak i sobie samemu. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy – zdaniem Odwołującego, zastosowanie znajdował art. 130 ust. 3 ww. ustawy. Ponadto, powołując się na art. 135 Kpa, wniósł o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Skarżący zarzucił pominięcie przez organ, że w dniu 28 stycznia 2013 r. Skarżący odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, które powoduje zmniejszenie liczby punktów. Powyższe, zdaniem Skarżącego oznacza, że w jego przypadku nie zaistniała przesłanka skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Dodatkowo Skarżący podniósł, że zastosowanie w niniejszej sprawie § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego jest wyłączone, ponieważ ww. przepis rozporządzenia stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Natomiast wniosek o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji Skarżący uzasadnił tym, że po odbyciu szkolenia, które powinno powodować zmniejszenie liczby punktów karnych, Skarżący jest pełnoprawnym uczestnikiem ruchu drogowego. Zdaniem Skarżącego nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nie może zostać uznane za niezbędne dla ochrony wartości wymienionych w art. 108 § 1 Kpa, a tym bardziej nie ma mowy o realnym zagrożeniu ze strony Skarżącego dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1, tj. otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Natomiast rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego w § 8 ust. 6 stanowi, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszenia, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Następnie Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że Odwołujący w dniu 28.01.2013 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast naruszenie przepisów ruchu drogowego, za które Odwołujący otrzymał 25 punktów miało miejsce w okresie od 31.05.2012 r. do 16.01.2013 r., a więc odbycie tego szkolenia nie spowodowało zmniejszenia liczby punktów. SKO podkreśliło przy tym, że regulacja zawarta w § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji w zakresie skierowania Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Natomiast w części dotyczącej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie tego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił przy tym, że konieczność wydania skierowania kierowcy dopuszczającego się wielokrotnych naruszeń przepisów ruchu drogowego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie ma związku z dbałością o interes społeczny rozumiany jako bezpieczeństwo wszystkich użytkowników ruchu drogowego. To, czy strona podda się sprawdzeniu kwalifikacji, czy też odmówi wykonania tego obowiązku nie przełoży się na wzrost (lub spadek) bezpieczeństwa na drogach. Zdaniem Kolegium, dopiero decyzja będąca konsekwencją odmowy wykonania badań sprawdzających kwalifikacje kierowcy (tj. cofnięcie uprawnień do prowadzenia pojazdów silnikowych określonych kategorii), może (wyłącznie jednak potencjalnie) mieć wpływ na utrzymanie poziomu bezpieczeństwa na drogach, dzięki prawnemu wyeliminowaniu z grona uczestników ruchu drogowego osoby, która z racji braku uprawnień, nie może poruszać się po drogach jako kierowca. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzji o skierowaniu Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nadany został z naruszeniem dyspozycji art. 108 § 1 kpa w sytuacji braku wpływu takiej decyzji na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, na zagrożenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, lub też na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony i dlatego rygor ten został uchylony, a postępowanie w tej części - umorzone jako bezprzedmiotowe. W skardze na powyższą decyzję Strona, działająca przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie, w którym utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji o skierowaniu Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, w powołaniu na zarzuty i argumentację przedstawione wcześniej w odwołaniu. Skarżący podniósł, że § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130 ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i nie może wprowadzać ograniczeń nie przewidzianych w ustawie. Skarżący powołał się w tym zakresie również na orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 26/12). Zdaniem Skarżącego suma uzyskanych przez niego punktów karnych (25) uległa – w wyniku odbytego szkolenia – zmniejszeniu o 6 punktów, wobec czego brak było podstaw do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia według kryterium określonego w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), tj. pod względem zgodności z prawem, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które uzasadniałoby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy zostały prawidłowo ustalone przez organy administracji i pozostawały poza sporem. Istota sporu sprowadzała się do oceny prawnej tychże okoliczności z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. Z okoliczności sprawy wynika, że Skarżący w okresie od 31.05.2012 r. do 16.01.2013 r. dopuścił się naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które łącznie otrzymał 25 punktów karnych. Natomiast w dniu 28.01.2013 r. Skarżący odbył szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego. Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), zwanej dalej ustawą, Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Natomiast w myśl ust. 3 powyższego przepisu kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), zwanego dalej rozporządzeniem MSW bądź rozporządzeniem, szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, organizuje dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego według programu, który jest określony w załączniku nr 8 do rozporządzenia. W myśl ust. 4 powyższego przepisu kierowcy wpisanemu do ewidencji po przedstawieniu przez niego zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, właściwy dla miejsca zamieszkania ewidencjonowanego komendant wojewódzki Policji zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, począwszy od wpisu odpowiadającego naruszeniu popełnionemu z datą najwcześniejszą, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Natomiast według ust. 6 powyższego przepisu odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. W świetle powyższej regulacji, prawidłowo więc w ocenie Sądu organy administracji uznały w okolicznościach niniejszej sprawy, że odbyte przez Skarżącego szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego już po przekroczeniu 24 punktów karnych i tym samym zakwalifikowaniu się do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji (egzaminu w zakresie prawa jazdy) nie mogło spowodować zmniejszenia ilości punktów na podstawie art. 130 ust. 3 ustawy. Wbrew twierdzeniom Skarżącego powołany przepis rozporządzenia nie wykracza poza delegację ustawową i nie jest sprzeczny z art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Również bowiem wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym prowadzi do wniosku, który został sformułowany w treści § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia MSW. W przeciwnym razie regulacja zawarta w art. 130 ust. 3 ustawy niweczyłaby cel regulacji zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 1 b ustawy, którym jest dyscyplinowanie kierowców wielokrotnie naruszających przepisy ruchu drogowego w postaci skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie zarówno w doktrynie (zob. R. A. Stefański, Komentarz do art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, teza 14, Lex), jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 50/13, Lex nr 1301248; wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 721/12, Lex 1234972; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 713/12, Lex nr 1248921; wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11, Lex nr 1234006; wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1306/11; Lex nr 1234013; wyrok NSA z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 413/11, Lex nr 1136703; wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1812/10, Lex nr 1149252; wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10, Lex nr 990279). W powołanym wyroku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 130 ust. 3 ustawy, przewidujący zmniejszenie liczby punktów przez uczestnictwo kierowcy w szkoleniu może dotyczyć tylko takiej osoby, której za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie przypisano więcej niż 24 punkty karne. Za takim rozumieniem przepisu art. 130 ust. 3 ustawy przemawia także § 8 ust. 6 rozporządzenia stanowiąc, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Powyższy przepis wykonawczy odpowiada treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130 ust. 4 ustawy, w którym ustawodawca upoważniając organ naczelny zawarł równocześnie wyraźne wskazanie treściowe wyznaczając kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Zdaniem NSA nie można w tym przypadku dopatrzyć się niezgodności przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z przepisami ustawy, ponieważ przepis wykonawczy odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 130 ust. 3 ustawy, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 ustawy. NSA podkreślił, że nadanie tym przepisom takiej treści, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów karnych po przekroczeniu limitu 24, niweczyłaby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych kierowca odbywając na własny koszt szkolenie uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków służących dyscyplinowaniu kierowców i wdrażaniu ich do przestrzegania zasad ruchu drogowego stałoby się bezprzedmiotowe. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna przepisów, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Powyższa wykładnia przepisów ustawy o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia została przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10 (Lex 745196), z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 723/10 (Lex 746909), z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 1013/10 oraz z dnia 15 marca 2012 r., I OSK 419/11 (Lex 1136703), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni wykładnię tę podziela. Odmienne stanowisko prezentowane w powyższym zakresie przez Skarżącego nie zasługuje więc na aprobatę. Pogląd zawarty w wyrokach powołanych przez Skarżącego należy uznać za jednostkowy i pozostający w sprzeczności z dominującą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przyjmującego wyżej zaprezentowaną wykładnię omawianych przepisów. W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa. Skarżący został prawidłowo skierowany – decyzją Starosty (wydaną na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji i utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją SKO) – na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym – na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji – egzamin w zakresie prawa jazdy z uwagi na przekroczenie 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Natomiast późniejsze, tj. mające miejsce po uzyskaniu 24 punktów karnych, uczestnictwo w szkoleniu pozostaje bez wpływu na stwierdzony obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Na zakończenie należy również dodać, że powołanie przez organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) istotnie – jak zarzucił Skarżący, nie było prawidłowe na gruncie niniejszej sprawy, jednakże nie miało istotnego wpływu na jej wynik, co zresztą Skarżący również sam przyznał. Z przepisu przejściowego znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 139 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami wynika bowiem, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym utraci moc obowiązującą dopiero z dniem 4 stycznia 2016 r., co potwierdza, że zaskarżona decyzja zawiera właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skargę jako bezzasadną należało oddalić, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).