III SA/Po 483/18

Dnia 20 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] maja 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku oddala skargę Sygn. akt III SA/Po [...] UZASADNIENIE Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...], działając jako organ egzekucyjny, wszczął postępowanie egzekucyjne wobec M. M. (dalej jako skarżący) na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych [...] grudnia 2013 r. przez [...] o numerach od [...] do [...] Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] odmówił zwolnienia spod egzekucji ww. nadpłaty w podatku dochodowym. Następnie, postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...], z uwagi na otrzymaną od wierzyciela informację o przedawnieniu zobowiązań z tytułu opłaty abonamentowej za 2008 r. Następnie skarżący złożył zarzuty. Rozpoznając zarzuty, postanowieniem z [...] maja 2015 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. wierzyciel uznał za uzasadniony zarzut dotyczący przedawnienia roszczenia wskazanego w tytułach wykonawczych obejmujących okres od stycznia 2008 r. do grudnia 2008 r. oraz uznał za nieuzasadniony zarzut nieistnienia obowiązku wskazanego w tytułach wykonawczych obejmujących okres od stycznia 2009 r. do listopada 2013 r. W dniu [...] czerwca 2016 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wydał postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu dotyczącego prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Rozpoznając zażalenie skarżącego Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu postanowieniem z [...] lipca 2016 r. uchylił w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zarzutu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. odmówił uwzględnienia zarzutu nieistnienia obowiązku wskazanego w tytułach wykonawczych nr od [...] do [...] Rozpoznając zażalenie skarżącego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu postanowieniem z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 7 czerwca 2017 r., III SA/Po 1201/16 oddalił skargę. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] zawiadomieniem z [...] listopada 2017 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego należącego do skarżącego w [...]; ww. bank poinformował w odpowiedzi, że ww. zajęcie nie może zostać zrealizowane ze względu na brak środków. Pismem z [...] listopada 2017 r. skarżący "w odpowiedzi na zawiadomienie mnie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego" złożył "skargę na działanie Urzędu Skarbowego w [...]". W uzasadnieniu ponownie wskazał, że w roku 1998, nie posiadając telewizora ani radia, dokonał ich wyrejestrowania w Urzędzie Pocztowym. Do 2009 r. ze strony Poczty Polskiej nie otrzymał żadnej informacji w tej sprawie. W 2009 r. natomiast "odpowiedział na pismo" wyjaśniając, że wyrejestrował ww. sprzęty. Ponadto podniósł, że zaległości z tytułu abonamentu przedawniają się z upływem 5 lat, zatem płatności na rzecz Poczty Polskiej z I kwartału 1998 r. przedawniły się w grudniu 2003 r. W tym czasie był w posiadaniu książeczki, którą mógłby przedstawić ale zlikwidował ją w 2008 r. jako zbędną. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. oddalił skargę na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego należącego do skarżącego. Rozpoznając zażalenie skarżącego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że organ egzekucyjny, wydając postanowienie, pominął analizę prawidłowości dokonanej czynności egzekucyjnej w oparciu o przepisy prawa. W przypadku zaskarżenia czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, jej kontrolę organ egzekucyjny powinien przeprowadzić w oparciu o regulacje zawarte w art. 80 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm., dalej jako u.p.e.a.) które określają procedurę stosowania takiego środka. Naczelnik Urzędu Skarbowego winien, przy współudziale skarżącego, sprecyzować charakter podania, tym bardziej, że skarżący złożył "skargę na działanie Urzędu Skarbowego w [...]". Ponownie prowadząc postępowanie Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...], wskazując na art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania z wniosku z [...] listopada 2017 r., uzupełnionego pismem z [...] lutego 2018 r. w zakresie dotyczącym złożenia przez skarżącego zarzutu na przedawnienie, wygaśnięcie i nieistnienie obowiązku oraz zarzutu na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia innych wierzytelności z tytułu nadpłaty w podatku dochodowym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ egzekucyjny wskazał na uchybienie terminu do wniesienia powyższych zarzutów. Odrębnym postanowieniem, także z [...] marca 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] odmówił uwzględnienia zarzutu na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, tj. zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego skarżącego z [...] listopada 2017 r. w Banku [...] Trzecim postanowieniem z [...] marca 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] oddalił skargę na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, dokonaną zawiadomieniem z [...] listopada 2017 r. Rozpoznając zażalenie skarżącego na postanowienie z [...] marca 2018 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 61a K.p.a. oraz art. 18, art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 8 u.p.e.a. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając postanowienie organ napisał, że zgodnie z art. 61a § 1 i 2 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie to jest zaskarżalne. Rozstrzygnięcie to ma charakter procesowy, wyrażając negatywne stanowisko organu, co do możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą natomiast jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11). Do innych usprawiedliwionych przyczyn należy zaliczyć również przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (B. Adamiak; J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2001 r., str. 298). Organ wyższego stopnia wskazał, że skarżący pismem z [...] lutego 2018 r., w odpowiedzi na wezwanie Naczelnika Urzędu Skarbowego, doprecyzował swoje podanie z [...] listopada 2017 r. Z treści obu pism wynika, że skarżący podnosi zarzut przedawnienia (upływ 5 lat), wygaśnięcia i nieistnienia obowiązku (wyrejestrowanie odbiorników RTV) oraz zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia innych wierzytelności z tytułu nadpłaty w podatku dochodowym (brak możliwości zagospodarowania nadpłaty za 2013 r.). Organ wskazał, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje 7-dniowy termin do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, liczony od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W przypadku zarzutu dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego termin 7 dni liczony jest od dnia doręczenia zobowiązanemu zawiadomienia o zajęciu. Jak wynika z akt sprawy odpisy tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] doręczono skarżącemu w dniu [...] marca 2014 r., wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z tytułu nadpłaty w podatku dochodowym w Urzędzie Skarbowym w [...] z [...] marca 2014 r. Termin do wniesienia ww. zarzutów upłynął zatem z dniem [...] marca 2014 r. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym zostały złożone przez skarżącego pismem z [...] listopada 2017 r., uzupełnionym pismem z [...] lutego 2018 r., a więc po terminie. W ocenie organu powyższe powoduje bezskuteczność dokonanej czynności procesowej. Dodatkowo organ wyższego stopnia ocenił, że kwestia przedawnienia zobowiązań objętych ww. tytułami wykonawczymi oraz nieistnienia obowiązku z uwagi na wyrejestrowanie odbiornika telewizyjnego w 1998 r. była przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z 7 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Po 1201/16 oddalił skargę M. M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego. Nadto organ wyższego stopnia podzielił stanowisko organu I instancji, że organ I instancji nie jest właściwy do udzielania wyjaśnień dotyczących zarzucanej Poczcie Polskiej S.A. opieszałości w wysyłaniu monitów i we wstąpieniu na drogę egzekucji w celu wyegzekwowania zaległości oraz dotyczące niedostatecznego zbadania faktu wyrejestrowania przez skarżącego odbiorników RTV. Odpowiedzi w tej kwestii winien udzielić wierzyciel. Organ egzekucyjny, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. jest zobowiązany zbadać z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ odwoławczy wskazał także, że trudna sytuacja zdrowotna, w tym także bytowa, na którą powołuje się skarżący w każdym złożonym piśmie, może stanowić przesłankę do ubiegania się u wierzyciela o ulgę w spłacie zobowiązań. W tym celu należy złożyć do wierzyciela wniosek wraz z dokumentami potwierdzającymi trudną sytuację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M. powtórzył dotychczasową argumentację. Wskazał, że wyrejestrował odbiornik rtv w Urzędzie Pocztowym w [...] w 1998 r. Przez 10 lat przechowywał książeczkę abonamentową. W tym okresie nie otrzymał z Poczty Polskiej S.A. żadnego pisma informującego o powstałych zaległościach w opłatach abonamentu RTV. Pismo takie otrzymał dopiero w 2009 r., zatem 11 lat po wyrejestrowaniu odbiorników RTV. Mimo szczegółowej odpowiedzi na pismo wierzyciela oraz oceny, że sprawa uległa przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2003 r. postępowanie egzekucyjne toczy się nadal. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302., dalej jako P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który to wyjątek nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia jak również wydanego w niniejszej sprawie postanowienia organu egzekucyjnego Sąd stwierdził, że nie naruszają one prawa, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu pomiędzy skarżącym a organami egzekucyjnymi sprowadza się do oceny, czy organy postąpiły prawidłowo odmawiając wszczęcia postępowania z uwagi na złożenie zarzutów po terminie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia wniesione zostało przez osobę nie będącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z przepisu tego wynika zatem obowiązek organu administracji dokonania analizy wniosku (żądania) dotyczącego wszczęcia określonego postępowania administracyjnego pod kątem istnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność takiego postępowania. Analiza ta odnosi się do oceny legitymacji podmiotu składającego wniosek oraz do oceny "innych uzasadnionych przyczyn", które wykluczać będą możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w określonej sprawie. Przyczyny te jednak nie zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego skonkretyzowane. Należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia konkretnego postępowania. W orzecznictwie wyjaśnia się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. przywołany przez organ wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11; wyroki NSA: z 05 lutego 2015 r., II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r., I OSK 553/15; postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej jako CBOSA). Użyte zaś przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12; CBOSA). Sąd podziela stanowisko, że po doprecyzowaniu przez skarżącego, w piśmie z [...] lutego 2018 r. (k. 177-176) swojego wniosku z [...] listopada 2017 r. (k. 152) wynika, że skarżący podnosi zarzut przedawnienia (upływ 5 lat), wygaśnięcia i nieistnienia obowiązku (wyrejestrowanie odbiorników RTV) oraz zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia innych wierzytelności z tytułu nadpłaty w podatku dochodowym. Organ prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zarzuty mogą być wnoszone w terminie siedmiu dni od pouczenia zobowiązanego o prawie zgłoszenia zarzutów. Zobowiązany może po upływie tego terminu sprzeciwiać się prowadzeniu egzekucji, zgłaszając żądanie umorzenia postępowania (art. 59 § 4 u.p.e.a.) oraz przedstawiając dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych (art. 45 § 1 u.p.e.a.). Jak wskazuje się w literaturze, zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy, gdyż zarzuty takie są spóźnione i nie podlegają rozpatrzeniu. Zobowiązany nie może także zgłosić nowych podstaw zarzutów w toku postępowania w sprawie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów oraz ewentualnego postępowania zażaleniowego, nawet jeżeli "nowe" podstawy zarzutu nie mogły być zgłoszone w terminie, w tym czasie bowiem jeszcze nie istniały. Podobnie sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązanego w postępowaniu przed tym sądem (P.M. Przybysz. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII; komentarz do art. 33, nb 4 i wskazane tam orzecznictwo, Lex.el.). Organy administracji prawidłowo wskazały, że z akt sprawy wynika, że odpisy tytułów wykonawczych doręczono skarżącemu w dniu [...] marca 2014 r. (k. 31v.), wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z tytułu nadpłaty w podatku dochodowym w Urzędzie Skarbowym w [...] z [...] marca 2014 r. Termin do wniesienia ww. zarzutów upłynął zatem z dniem [...] marca 2014 r. Skoro zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym zostały złożone przez skarżącego pismem z [...] listopada 2017 r., uzupełnionym pismem z [...] lutego 2018 r., oznacza to w sposób oczywisty, że zostały złożone po terminie. Organy prawidłowo oceniły, że powyższa okoliczność (tj. złożenie zarzutów po upływie ustawowego terminu) powoduje bezskuteczność dokonanej czynności procesowej. Wskazanej oceny nie zmienia fakt, że wniosek skarżącego z [...] listopada 2017 r. podlegał doprecyzowaniu; istotne jest to, że dysponując doprecyzowanym wnioskiem organy nie mogły mieć wątpliwości co do tego, że zarzuty zostały złożone po terminie. I postąpiły – z perspektywy prawnej - prawidłowo, odmawiając wszczęcia postępowania (organ I instancji) oraz utrzymując w mocy to postanowienie (organ wyższego stopnia). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.