III SA/Po 51/25

Dnia 6 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marek Sachajko (spr.) WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2025 roku sprawy ze skargi E. L. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę Inspektor Sanitarny (dalej: organ II instancji) decyzją z 2 grudnia 2024r. wydaną na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), art. 2351 i art. 237 § 1 pkt 1-3 ustawy Kodeks pracy z 26 czerwca 1974 r., dalej K.p.) oraz § 5 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367, dalej: rozporządzenie) po rozpatrzeniu odwołania E. L. (dalej: skarżąca, strona) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: organ I instancji) z 15 października 2024 r., orzekającej o braku podstaw do stwierdzenia u strony choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 K.p. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji powołano poniższy stan faktyczny i prawny. Organ I instancji odmówił stwierdzenia u strony choroby zawodowej, przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat wymienionym w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Decyzję wydano w oparciu m.in. o wyniki postępowania wyjaśniającego narażenie zawodowe i orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej strony wystawione przez [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] z dnia 29 maja 2024 r. oraz Instytut Medycyny Pracy w [...] z dnia 19 września 2024 r. Ustalono, że strona pracowała jako nauczyciel oddziału przedszkolnego od 24 września 1980r. do 31 sierpnia 1984r. oraz na stanowisku nauczyciela edukacji wczesnoszkolnej od 1 września 1984r. do 31 sierpnia 2022r. Organ I instancji wydając zaskarżona decyzję za podstawę rozstrzygnięcia przyjął warunki, jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określoną w art. 2351 K.p., która stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych " narażeniem zawodowym". Jednostka orzecznicza pierwszego stopnia stwierdziła, że zmiany w narządzie głosu mają charakter zmian czynnościowych i nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Nie stwierdzono u badanej: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych ani niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wymienionych w wykazie chorób zawodowych. Specjaliści jednostki diagnostyczno-orzeczniczej drugiego stopnia również nie znaleźli podstaw do stwierdzenia u strony choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ ten w uzasadnieniu decyzji wskazał, że organy inspekcji sanitarnej są związane opinią lekarską kompetentnych jednostek diagnostyczno-orzeczniczych I i II stopnia w zakresie wiedzy medycznej. W przypadku, gdy orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany. Państwowy Inspektor Sanitarny wskazał – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - że wydając decyzję w sprawie choroby zawodowej, nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek orzeczniczych, czy dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Podkreślił związanie organów inspekcji sanitarnej i sądu administracyjnego treścią orzeczeń w zakresie poczynionych ustaleń, dotyczących stwierdzonego schorzenia i jego przyczyn. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest więc opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenia wydane w niniejszej sprawie są przy tym prawidłowe i rozstrzygają jednoznacznie o wszystkich okolicznościach istotnych dla oceny stanu sprawy, po przeprowadzeniu niezbędnych badań. W ocenie organu II instancji orzeczenia lekarskie wydane w sprawie są spójne oraz zbieżne w swoich konkluzjach. Zgodnie wskazują, że u strony nie stwierdzono schorzeń, które zawarte zostały w ww. rozporządzeniu pod pozycją 15 wykazu chorób zawodowych. Od powyższej decyzji strona złożyła skargę do WSA w Poznaniu. W skardze podniosła zarzuty naruszenia: - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wyczerpującej analizy materiału dowodowego; - art. 2351 ustawy - Kodeks pracy poprzez przyjęcie, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji o oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca w całości podtrzymała swe stanowisko w sprawie. Podkreśliła, że organy niezasadnie uznały brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z powyższych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu jedynie pod kątem czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz czy jest zgodny z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jest to więc tzw. "sąd prawa", nie zaś "sąd faktu", jak to mamy do czynienia w przypadku np. sądów pracy i ubezpieczeń społecznych, co wyklucza możliwość ponownego przeprowadzania postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, a tym samym merytorycznego rozpoznawania sprawy. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie kontroli judykacyjnej podlegała decyzja odmawiająca stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej pod postacią przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat wymienionym w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 września 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013r. poz.1367 t.j., dalej: rozporządzenie). Ocena legalności zaskarżonego orzeczenia, przeprowadzona według wyżej wymienionych kryteriów, wykazała, że skarga jest nieuzasadniona. Podkreślić należy, że z perspektywy materialnoprawnej pojęcie choroby zawodowej jest pojęciem prawnym, posiadającym definicję legalną zawartą w art. 235ą K.p., zgodnie z którym jest to choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Z powyższego wynika, że dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest, aby rozpoznane schorzenie znajdowało się w wykazie chorób zawodowych oraz aby istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy powstałymi objawami chorobowymi, a warunkami, w jakich pracownik świadczył pracę. Związek ten musi zostać ustalony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. Co ważne, przyczyną wywołującą chorobę zawodową jest sama praca. Na jej rodzaj ma wpływ charakter, sposób i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne i zostały ujęte w wykazie chorób zawodowych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 164/20; od wyroku tego została złożona skarga kasacyjna, która została następnie oddalona – por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2024r., sygn. akt II GSK 241/21). Rozważania zawarte w ww. wyrokach Sąd w pełni akceptuje. Podkreślić należy, że możliwość stwierdzenia choroby zawodowej dopuszczalna jest nie tylko w przypadku, gdy bezspornie można przyjąć, że chorobę wymienioną w tym wykazie spowodowało działanie czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo sposób wykonywania pracy. Możliwe jest to również wówczas gdy związek przyczynowy można stwierdzić z "wysokim prawdopodobieństwem". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 748/12, CBOSA, wskazał, że przesłanka stwierdzenia "z wysokim prawdopodobieństwem" związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a warunkami wykonywanej pracy, zwalnia organy administracji publicznej z konieczności badania wszystkich możliwych pozaustawowych czynników, które mogą wywołać schorzenia, tym bardziej jeżeli warunki pracy wskazują na zawodową etiologię choroby (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 164/20). Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 30 czerwca 2009r. decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia, orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, określane "orzeczeniem lekarskim", wydaje lekarz spełniający określone § 5 ust. 1 rozporządzenia wymogi, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Organy inspekcji sanitarnej oraz sądy administracyjne, kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają specjalistycznej wiedzy, która pozwoliłaby na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2024r., sygn. akt II GSK 241/21). W związku z tym, organ wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich, ani wykonywania własnych ustaleń, prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Nie oznacza to jednak bezkrytycznej akceptacji, gdyż takie orzeczenie podlega to ocenie pod kątem zachowania kryteriów określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 24 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 2013/13, i z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2986/13), dostępne na stronie - orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ ma bowiem obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Organ ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie wątpliwości, rozbieżności czy sprzeczności, które nie pozwalają mu na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie. Nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy orzeczenia lekarskie, które nie odnoszą się w sposób szczegółowy do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Orzeczenie lekarskie musi w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśniać wszystkie wątpliwości. Opinia jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań tej jednostki, ale również do innych zebranych dowodów (wyrok WSA w Gliwicach z 2 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 164/20 ). W przedmiotowej sprawie decyzję wydano w oparciu o wyniki postępowania wyjaśniającego narażenie zawodowe strony skarżącej i orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wystawione przez [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] z dnia 29 maja 2024 r. oraz Instytut Medycyny Pracy w [...] z dnia 19 września 2024 r. Ustalono, że strona pracowała jako nauczyciel oddziału przedszkolnego w okresie od 24 września 1980r. do 31 sierpnia 1984r. oraz na stanowisku nauczyciela edukacji wczesnoszkolnej w okresie od 1 września 1984r. do 31 sierpnia 2022 r. Organ I instancji wydając zaskarżona decyzję za podstawę rozstrzygnięcia przyjął warunki, jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określoną w art. 2351 K.p., która stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych " narażeniem zawodowym". Podkreślić należy, że z treści orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej strony wystawionego przez [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] z dnia 29 maja 2024 r. (tj. jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia) jednoznacznie wynika, że zmiany stwierdzone w narządzie głosu strony skarżącej mają charakter zmian czynnościowych i nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Nie stwierdzono u osoby badanej: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych ani niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wymienionych w wykazie chorób zawodowych. Ponadto Instytut Medycyny Pracy w [...] w orzeczeniu lekarskim o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej strony z dnia 19 września 2024 r. (tj. specjaliści jednostki diagnostyczno-orzeczniczej II stopnia) również nie znalazł podstaw do stwierdzenia u strony skarżącej choroby zawodowej wymienionej w ww. rozporządzeniu – w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. W oparciu o powyższe stwierdzić należało, że wydane w niniejszej sprawie wyżej opisane orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący przedstawiały powody, z których wyprowadzono wniosek o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Z ich treści wynika, że podjęte ustalenia w zakresie stanu klinicznego na podstawie badania lekarskiego i przeprowadzonych badań dodatkowych oraz konsultacji specjalistycznych zostały skonfrontowane z zakresem oceny narażenia zawodowego oraz charakterystyki stanowiska pracy podanego przez pracodawcę. Orzeczenia te stanowiły dowód, który stanowił podstawę do ustalenia stanu faktycznego w będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie. Mając zatem na względzie powyższe należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji Inspekcji Sanitarnej, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie poprzedzone zostały specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia skarżącej oraz dokładną analizą zgromadzonej dokumentacji, są obiektywne i przekonujące. W badaniach tych odniesiono się do schorzeń skarżącej i etiologii ich powstania. Podkreślić należy, że nie każda praca w narażeniu powoduje powstanie choroby zawodowej. Powołane wyżej przepisy nie ustanawiają reguł automatyzmu, a wręcz przeciwnie wskazują na konieczny związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy warunkami pracy a stanem zdrowia w zgodzie z warunkami określonymi w powołanym rozporządzeniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 164/20 ). W niniejszej sprawie związku takiego nie ustalono pomimo, że skarżąca pracowała w warunkach narażenia oraz mimo, że cierpi na pewne schorzenia narządu głosu. W tym miejscu należało odwołać się do § 2 rozporządzenia zgodnie z którym wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia. W niniejszej sprawie zastosowanie ma poz. 15 tego wykazu, gdzie wskazano na dwuletni okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Charakter stwierdzonych przez lekarzy orzeczników zmian patologicznych w obrębie narządu głosu skarżącej nie ma cech organicznej patologii zawodowej spowodowanej przez nadmierny wysiłek głosowy. W związku z tym prawidłowo organy stwierdziły, ze nie stwierdzono schorzeń wymienionych w pozycji nr 15 wykazu chorób zawodowych. Ponownie podkreślić należy, że bez pozytywnej opinii lekarskiej bądź sprzecznie z taką opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie bowiem podkreślano, że organ nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi podstawowy środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej i organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych. Stąd nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (zob. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06, wyrok WSA w Gliwicach z 2 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 164/20). Mając powyższe na względzie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia u skarżącej strony choroby zawodowej. Wyjaśnienia te znalazły odpowiednie odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły bowiem okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy prawnej. Sporządzone natomiast uzasadnienia organów obu instancji wyjaśniają podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.