III SA/Po 773/22

Dnia 14 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 11 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania odpisów dokumentów oddala skargę. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2022 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor WOR ARiMR w P.; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia zażalenia D. K. (dalej również: strona; wnioskodawca; skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. zs. w M. (dalej: Kierownik BP ARiMR w R.; organ I instancji) z dnia 6 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy. Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy. W dniu 8 kwietnia 2022 r. (data wpływu podania z dnia 6 kwietnia 2022 r. do BP ARiMR w R.) D. K. (reprezentowany przez J. K.) złożył wniosek o wydanie z akt spraw uwierzytelnionych odpisów dokumentów: 1. pisma "KOWR OT w P. nr POZ. [...] [...]; 2. pisma "KOWR OT we W. nr [...]"; 3. pisma "Nadleśnictwa P. nr [...]; 4. pisma "Nadleśnictwa G. nr [...]; 5. "pism skierowanych przez Kierownika BP ARiMR z zapytaniem o udzielenie odpowiedzi do powyższych instytucji (wskazanych w punktach od nr 1 do nr 4 tego pisma) oraz ewentualnie innych podmiotów, o których strona nie została poinformowana w sprawach wyróżnionych w nagłówku, przez Kierownika BP w R."; 6. "wszelkich innych dokumentów, np. zrzutów ekranu, historii działek rolnych, itd., które znajdują się w aktach powyższych spraw, a strona nie została o nich poinformowana"; 7. "metryk wszystkich powyższych spraw, które są częścią akt sprawy na podstawie art. 66a § 3". We wniosku (w nagłówku) strona wskazała, że wniosek ten dotyczy spraw "o przyznanie płatności na lata 2018, 2019, 2020, 2021 i ewentualnie 2022". Strona, motywując powód wystąpienia o wydanie uwierzytelnionych odpisów, wskazała, że "(...) dokumenty są (...) [jej] niezbędne do wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, m.in. do sporządzenia skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzje o odmowie przyznania płatności na 2019 rok i w innych sprawach, co stanowi dla (...) [niej] ważny interes". Kierownik BP ARiMR w R., postanowieniem z dnia 6 maja 2022 r., wydanym na podstawie art. 73 § 1 i 2 k.p.a., odmówił wnioskodawcy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów [z akt sprawy]. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ I instancji stwierdził, że podany przez wnioskodawcę powód jest niewystarczający, gdyż wszystkie dokumenty zgromadzone w danej sprawie – jeśli wnioskodawca zaskarży daną decyzję – są przesyłane do organu wyższej instancji i mają formę uwierzytelnionych kopii. Ponadto organ I instancji zauważył, że strona chce uzyskać dokumenty zgromadzone w sprawie na rok 2020 do postępowania z roku 2019, co nie ma związku ze sprawą. W takich okolicznościach organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie wykazał istnienia ważnego interesu strony wymaganego przez art. 73 § 2 k.p.a., gdyż strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W zażaleniu na to postanowienie wnioskodawca ponownie wyjaśnił, że dokumenty, o które wystąpił, zamierza wykorzystać w postępowaniach sądowoadministracyjnych, do czego niezbędne jest ich wcześniejsze otrzymanie celem zapoznanie się z tymi dokumentami. Skarżący podniósł, że "nie ma środków technicznych, zdrowotnych i czasowych na wykonanie w lokalu BP ARiMR fotokopii, skanów, kserokopii lub odręcznego przepisywania wielostronicowej dokumentacji (...)". Zaznaczył, że "Kierownik BP ARiMR w R. wielokrotnie odmawiał (...) [mu] udostępnienia sprzętu organu lub wykonania kserokopii akt sprawy na urządzeniach BP ARiMR w R., gdy był (...) [przez stronę] o taką czynność ustnie poproszony". Ponadto argumentował, że organ błędnie stwierdził, "jakoby strona chciała załączać, otrzymane, uwierzytelniane odpisy do odwołań do organów wyższych instancji", podczas gdy strona "chce się z nimi zapoznać, a nie je dołączać" – a zatem "strona musi najpierw być w posiadaniu uwierzytelnionych kopii, aby następnie mogła zapoznać się z ich treścią". Dyrektor WOR ARiMR w P. w postanowieniu z dnia 11 lipca 2022 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., podzielił stanowisko Kierownika BP ARiMR w R.. W uzasadnieniu organ II instancji przybliżył treść art. 73 § 2 k.p.a. i podkreślił, że podstawową formą uzyskiwania kopii lub odpisów z akt sprawy administracyjnej jest ich samodzielne wykonywanie przez stronę postępowania, do czego uprawnia art. 73 § 1 k.p.a.; natomiast wydanie stronie uwierzytelnionych odpisów lub uwierzytelnionych kopii z akt sprawy ma charakter wyjątkowy, przy czym realizacja tego uprawnienia uzależniona jest od legitymowania się przez stronę ważnym interesem. W ocenie organu odwoławczego Kierownik BP ARiMR w R. prawidłowo stwierdził, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, iż ma ważny interes prawny w złożonym żądaniu. Podniósł, że w przypadku wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu całe akta beneficjenta zostaną tam przekazane, a skarżący nie musi załączać do skargi dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej. W skardze na postanowienie organu II instancji D. K. stwierdził, że błędne jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ "stronie postępowania nie musi przedstawiać akt sprawy; ważne, że akta ma organ drugiej instancji i sąd (np. WSA)". Zarzucił, że jest to jawne pomijanie strony w postępowaniu. Ponadto podniósł, że w postanowieniu nr [...] z dnia 23 marca 2022 r., wydanym w innej sprawie, dotyczącej D. K., Dyrektor WOR ARiMR w P. stwierdził, że "strona legitymuje się ważnym interesem, gdyż wnioskowane dokumenty zamierza wykorzystać w postępowaniu sądowoadministracyjnym" [kopia tego postanowienia została dołączona do skargi]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego (radca prawny), ustanowiony z urzędu w ramach prawa pomocy, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak również postanowienia organu I instancji. Pełnomocnik argumentował, że "skarżący nie żądał dostępu do akt sprawy w trybie art. 73 § 1 k.p.a., ale żądał wydania uwierzytelnionych [odpisów] dokumentów z akt sprawy". Nadto podniósł, że w ocenie skarżącego wykazał on w sposób dostateczny ważny interes prawny, o którym mowa w treści przepisu art. 73 § 2 k.p.a., wskazując, iż uwierzytelnione kserokopie dokumentów są jemu niezbędne do przedłożenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaznaczył przy tym, że "w innej, podobnej sprawie do powyższej, również toczącej się z wniosku skarżącego", Dyrektor WOR ARiMR w P. wydał postanowienie, w którym stwierdził, że skarżący wykazał dostatecznie swój interes prawny, a organ I instancji winien uwzględnić stanowisko organu II instancji i zmienić swoje rozstrzygnięcie i końcowo wydać skarżącemu uwierzytelnione kserokopie dokumentów. Pełnomocnik stwierdził, że powyższa niekonsekwencja organu ma znaczenie w niniejszej sprawie, a to w kontekście treści przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej tam zasady zaufania do władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Końcowo podniósł, że w takich okolicznościach należy uznać, iż organ II instancji bezpodstawnie, tj. bez uzasadnionej przyczyny, odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a co więcej - wobec tożsamej osoby skarżącego. Z tych powodów pełnomocnik uznał, że uniemożliwia to przyznanie racji organowi w zakresie, w jakim utrzymał on w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo wykazania przez skarżącego ważnego interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja – o ile nie zachodzą warunki z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 – może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było zaskarżone w całości postanowienie Dyrektora WOR ARiMR w P., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Podstawą prawną wydanych rozstrzygnięć procesowych były przepisy art. 73 § 2 i art. 74 § 2 k.p.a. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym). W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (zd. pierwsze). Stronie służy zatem prawo przeglądania akt sprawy, a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów - realizowane osobiście lub przez pełnomocnika, nieograniczone ważnym interesem strony. Prawo to przysługuje jej również po zakończeniu postępowania administracyjnego (art. 73 § 1 zd. drugie). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a). Z powyższych przepisów wynika, że podstawowym sposobem dostępu strony postępowania do akt sprawy jest zapoznanie się z nimi w lokalu organu administracyjnego. Organ obowiązany jest też w związku z tym umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. podstawową formą uzyskiwania kopii lub odpisów z akt sprawy administracyjnej jest ich samodzielne wykonanie przez stronę, jakkolwiek możliwe jest również w razie uzasadnionej potrzeby skorzystanie z pomocy organu, lecz jedynie w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych – a i to nie całych akt sprawy (kopii kompletnych akt sprawy administracyjnej), lecz jedynie kopii dokumentów z akt sprawy (por. uchwała NSA z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18 i wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 233/20 - dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wspomniano, podstawową formą uzyskiwania kopii lub odpisów z akt sprawy administracyjnej jest ich samodzielne wykonywanie przez stronę postępowania (art. 73 § 1 k.p.a.). Natomiast wydanie stronie uwierzytelnionych odpisów lub uwierzytelnionych kopii z akt sprawy na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, dlatego też realizacja tego uprawnienia uzależniona jest od legitymowania się przez stronę ważnym interesem (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1667/18 i 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt II GSK 891/18 - dostępne jw.). Zauważyć przy tym należy, że wydany przez organ uwierzytelniony odpis lub kopia dokumentu z akt sprawy staje się nowym dokumentem, który może być wykorzystany poza tym postępowaniem, co uzasadnia pozostawienie procesu wydawania takiego dokumentu pod kontrolą organu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 18, Warszawa 2022, komentarz do art. 73). Pojęcie "ważny interes strony", o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a., nie zostało jednak zdefiniowane w Kodeksie i jest pojęciem nieostrym, wobec czego należy w każdym zindywidualizowanym przypadku dokonać własnej oceny, czy w danej sprawie taki ważny interes zaistniał (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2948/16, dostępny jw.). Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym dla zaistnienia ważnego interesu strony nie wystarcza tylko potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystywane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza tą sprawą, czy nawet wystąpienie już ze skargą do sądu administracyjnego. Uzasadnianie istnienia ważnego interesu strony koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu wykorzystania ich w innych postępowaniach prawnych - jest niewystarczające (por. wyroki NSA z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1319/06 i 23 kwietnia 2021 r. sygn. II GSK 891/18, dostępne jw.). Skoro ustawodawca wprowadził takie ograniczenie, to tym samym wydaniu uwierzytelnionych odpisów należy przypisać wyjątkowy charakter. Wobec tego, ważnego interesu nie uzasadnia również sama chęć posiadania uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy czy też zweryfikowania treści takiego odpisu dokumentu. Gdyby zaś zamiarem prawodawcy było uzależnienie uprawnienia strony do żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii dokumentów lub wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy od samej potrzeby ich posiadania przez stronę, to zbędne byłoby ustalenie dodatkowego wymogu uzasadnienia przez stronę, że ma "ważny interes" w ich uzyskaniu. W takim przypadku wystarczającym rozwiązaniem byłoby ustanowienie w art. 73 § 2 k.p.a. samego uprawnienia strony do posiadania uwierzytelnionych odpisów lub kopii dokumentów, bez wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń w możliwości ich żądania (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2063/10, dostępny jw.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że na stronie spoczywa obowiązek wykazania, że jej żądanie jest uzasadnione ważnym interesem. Przepis art. 74 § 2 k.p.a. przewiduje, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Odnosząc przedstawione poglądy ogólne do okoliczności niniejszej sprawy i stanowiska wyrażonego w zakwestionowanym postanowieniu, Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy było prawidłowe. Organ odwoławczy trafnie ocenił podane przez stronę powody, dla których żąda wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, jako niewystarczające w zakresie spełnienia wymogu z art. 73 § 2 k.p.a., tj. zbadał legitymowania się przez stronę ważnym interesem. Zasadnie podniósł, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego całe akta beneficjenta zostaną tam przekazane, a skarżący nie musi załączać do skargi dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej. Stanowisko skarżącego i jego pełnomocnika nie jest w tym względzie słuszne. Organ II instancji nie przedstawił też takiego poglądu, jaki przypisała organowi strona w skardze. Nie stwierdził bowiem, że organ nie musi przedstawiać akt stronie postępowania, a jedynie zaznaczył, że podstawową formą uzyskiwania kopii lub odpisów z akt sprawy administracyjnej jest ich samodzielne wykonywanie przez stronę postępowania, do czego uprawnia art. 73 § 1 k.p.a. Natomiast wydanie stronie uwierzytelnionych odpisów lub uwierzytelnionych kopii z akt sprawy ma charakter wyjątkowy. Poza tym, odnosząc się do twierdzeń zawartych w zażaleniu, należy zauważyć, że strona poprzez wykorzystanie instytucji z art. 73 § 2 k.p.a. chce w istocie zrealizować uprawnienie dostępu do akt sprawy, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. Świadczy o tym chociażby jej stwierdzenie, że "chce się z nimi [z dokumentami] zapoznać, a nie je dołączać" – a zatem "strona musi najpierw być w posiadaniu uwierzytelnionych kopii, aby następnie mogła zapoznać się z ich treścią". Podnoszony przez stronę brak "środków technicznych, zdrowotnych i czasowych na wykonanie w lokalu BP ARiMR fotokopii, skanów, kserokopii lub odręcznego przepisywania wielostronicowej dokumentacji (...)" nie może uzasadniać żądania opartego na dyspozycji przepisu art. 73 § 2 k.p.a. Z kolei gołosłowne zarzuty względem organu I instancji, który miał wielokrotnie odmawiać stronie "udostępnienia sprzętu organu lub wykonania kserokopii akt sprawy na urządzeniach BP ARiMR w R., gdy był (...) [przez stronę] o taką czynność ustnie poproszony", nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nie jest bowiem odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy lub sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, tj. odmowa prawa wglądu w akta sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Z kolei przedstawione w skardze i piśmie procesowym pełnomocnika strony zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 k.p.a. (tzw. zasady zaufania - § 1) poprzez odejście bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym (§ 2) są chybione. Po pierwsze, zasada z art. 8 § 2 k.p.a. dotyczy rozstrzygania spraw administracyjnych - w drodze decyzji administracyjnej (ugody, milczącego załatwienia sprawy). Dla uproszczenia należy przyjąć, że chodzi tu o pewność decyzji administracyjnej (patrz: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 8). W rozpatrywanej sprawie nie chodzi zaś o rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej w ujęciu materialnym, a jedynie o kwestię wpadkową (procesową). Nadto, wskazanie na jedno postanowienie wydane w innym postępowaniu nie świadczy o tym, że istnieje utrwalona praktyka wydawania uwierzytelnionych odpisów. Tym bardziej, że rozstrzygnięcie co do wykazania ważnego interesu strony powinno być zindywidualizowane w skonkretyzowanych okolicznościach danej sprawy. Po drugie, jak już wyżej to przedstawiono, należy w każdym zindywidualizowanym przypadku dokonać własnej oceny, czy w danej sprawie zaistniał ważny interes strony, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie co do wydania uwierzytelnionych odpisów w tej innej sprawie, wskazanej przez skarżącego i jego pełnomocnika (postanowienie Dyrektora WOR ARiMR w P. z dnia 23 marca 2022 r. nr [...]), dotyczyło właśnie określonych okoliczności tamtej skonkretyzowanej sprawy. Chodziło w niej o wydanie uwierzytelnionych odpisów konkretnych dokumentów – "notatek służbowych Kierownika Biura Powiatowego w R. i kontrolerów BKM W. Oddziału Regionalnego w P.". Natomiast w niniejszej sprawie wniosek strony poza wskazanymi w pkt 1-5 pismami obejmuje wiele innych, nieskonkretyzowanych dokumentów, jak chociażby "ewentualnie" pisma "innych podmiotów, o których strona nie została poinformowana w sprawach wyróżnionych w nagłówku", jak i dotyczy "wszelkich innych dokumentów (...), które znajdują się w aktach powyższych spraw, a strona nie została o nich poinformowana" oraz "metryk wszystkich powyższych spraw (...)". Wobec tego – z uwagi na zakres i sposób sformułowania wniosku – w zasadzie chodzi o tak wiele dokumentów, że można zasadnie postawić tezę, iż w istocie strona poprzez żądanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy (art. 73 § 2 k.p.a.) próbuje zrealizować prawo wglądu do całości akt sprawy (art. 73 § 1 k.p.a.). Trzeba zatem podkreślić, że instytucja z art. 73 § 2 k.p.a. do tego nie służy. Podsumowując, w ocenie Sądu, organ II instancji przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszył przepisów prawa. Skarżący nie wykazał, że wydanie stronie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy uzasadnione jest ważnym interesem strony. Skoro wymóg z art. 73 § 2 k.p.a. nie został spełniony, zasadna była odmowa wydania uwierzytelnionych odpisów na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.