III SAB/Po 1/25

Dnia 23 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Mirella Ławniczak (sprawozdawca) Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie dotyczące oddalenia zarzutów w egzekucji administracyjnej 1. stwierdza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; 4. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 ,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta [...] oddalił zarzuty skarżącego w sprawie egzekucji administracyjnej. Pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie. W tym dniu zostało ono nadane listem poleconym – k. 78 akt adm. Zażalenie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( jako do organu II instancji ) pismem z dnia 28 grudnia 2023 r. – k. 79 akt adm. Wpłynęło ono do organu II instancji w dniu 29 grudnia 2023 r. Akta sprawy przekazano do organu II instancji w dniu 14 grudnia 2023 r. Pismem z dnia 18 czerwca 2024 r. skarżący wniósł do organu I instancji ponaglenie w trybie art. 37 kpa na nieprzekazanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 4 grudnia 2023 r. Postanowieniem z dnia 30 października 2024 r. SKO w [...] uznało za nieuzasadnione ponaglenie z pisma z dnia 18 czerwca 2024 r. Organ II instancji uznał bowiem, że organ I instancji przekazał zażalenie z pismem z dnia 28 grudnia 2023 r. Uczynił to zatem w ustawowym terminie. Pismem z dnia 27 września 2024 r. skarżący wniósł do organu II instancji ponaglenie w trybie art. 37 kpa na nierozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 4 grudnia 2023 r. Pismem z dnia 10 stycznia 2025 r. wniesiono skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienie organu I instancji z dnia 4 grudnia 2023 r. Wniesiono o - zobowiązanie organu do rozpoznania zażalenia - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2025 r. SKO w [...] uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia 13 lutego 2025 r. organ II instancji wniósł o jej oddalenie, wskazując na wydanie swojego postanowienia w dniu 12 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 35/22; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 37/22 ). Z akt sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie. Wskazać należy w tym miejscu, że skarżący w toku postępowania złożył dwa ponaglenia. Pismem z dnia 18 czerwca 2024 r. skarżący wniósł do organu I instancji ponaglenie w trybie art. 37 kpa na nieprzekazanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 4 grudnia 2023 r. Postanowieniem z dnia 30 października 2024 r. SKO w [...] uznało za nieuzasadnione ponaglenie z pisma z dnia 18 czerwca 2024 r. Organ II instancji uznał bowiem, że organ I instancji przekazał zażalenie z pismem z dnia 28 grudnia 2023 r. Uczynił to zatem w ustawowym terminie. Pismem z dnia 27 września 2024 r. skarżący wniósł do organu II instancji ponaglenie w trybie art. 37 kpa na nierozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 4 grudnia 2023 r. Do ponaglenia zawartego w piśmie z dnia 27 września 2024 r. organ II instancji ostatecznie się nie ustosunkował. Wskazać również należy, że dopuszczalności rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność nie ogranicza okoliczność zakończenia postępowania. Postanowienie organu II instancji w niniejszej sprawie zostało wydane 12 lutego 2025 r., a więc po wniesieniu skargi. Tym samym na dzień wnoszenia skargi postępowanie nie było zakończone. Wobec powyższego zostały spełnione warunki formalne dopuszczalności skargi. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca organowi II instancji wymienioną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. bezczynność. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63) – zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 35/22; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 37/22. W przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że organ II instancji wydał w dniu 12 lutego 2025 r. postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia, Sąd w części obejmującej zobowiązanie organu do dokonania czynności, o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postępowanie sądowoadministracyjne. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Dokonując rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej jako k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 35/22; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 37/22 ). Definicja legalna "bezczynności" ,wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., stwierdza, że stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności – zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 35/22; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 37/22. Definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., stwierdza natomiast, że stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ dopuścił się zarzucanej mu w skardze bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy postanowieniem z dnia 4 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta [...] oddalił zarzuty skarżącego w sprawie egzekucji administracyjnej. Pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie. W tym dniu zostało ono nadane listem poleconym – k. 78 akt adm. Zażalenie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( jako do organu II instancji ) pismem z dnia 28 grudnia 2023 r. – k. 79 akt adm. Wpłynęło ono do organu II instancji w dniu 29 grudnia 2023 r. Akta sprawy przekazano do organu II instancji w dniu 14 grudnia 2023 r. Pismem z dnia 18 czerwca 2024 r. skarżący wniósł do organu I instancji ponaglenie w trybie art. 37 kpa na nieprzekazanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 4 grudnia 2023 r. Postanowieniem z dnia 30 października 2024 r. SKO w [...] uznało za nieuzasadnione ponaglenie z pisma z dnia 18 czerwca 2024 r. Organ II instancji uznał bowiem, że organ I instancji przekazał zażalenie z pismem z dnia 28 grudnia 2023 r. Uczynił to zatem w ustawowym terminie. Pismem z dnia 27 września 2024 r. skarżący wniósł do organu II instancji ponaglenie w trybie art. 37 kpa na nierozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 4 grudnia 2023 r. Organ II instancji nie ustosunkował się do tego ponaglenia. Pismem z dnia 10 stycznia 2025 r. wniesiono skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienie organu I instancji z dnia 4 grudnia 2023 r. Te okoliczności przesądzają o konieczności stwierdzenia, że organ II instancji był w bezczynności, bowiem w prawnie określonym terminie organ nie załatwił sprawy i nie poinformował strony o przyczynie takiego stanu rzeczy. Organ II instancji otrzymał zażalenie w dniu 29 grudnia 2023 r. i do dnia wniesienia skargi nie wykonał żadnych czynności procesowych w przedmiocie rozpoznania tego zażalenia. Swoje postanowienie wydał dopiero w dniu 12 lutego 2025 r. Organ II instancji nie dochował zatem terminów z art. 35 kpa, nie wskazał tez nowych terminów załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 kpa. Jednocześnie, oceniając charakter zaistniałej bezczynności oraz przewlekłości, jak tego wymaga m.in. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności Sąd wziął pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu m.in. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn.. akt I OSK 675/12, CBOSA). Judykatura przede wszystkim akcentuje, że pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie m.in. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w m.in. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn.. akt I OSK 153/14, pub. CBOSA). Poza tym, wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn.. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn.. akt II OSK 3059/12, - CBOSA) – zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 35/22; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 37/22. Te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn.. akt I OSK 675/12, CBOSA). Jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa – zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 35/22; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 37/22. W niniejszej sprawie taka sytuacja w odniesieniu do bezczynności w ocenie Sądu wystąpiła. Powtórzyć bowiem należy, że organ II instancji otrzymał zażalenie w dniu 29 grudnia 2023 r. i do dnia wniesienia skargi nie wykonał żadnych czynności procesowych w przedmiocie rozpoznania tego zażalenia. Swoje postanowienie wydał dopiero w dniu 12 lutego 2025 r. Organ II instancji nie dochował zatem terminów z art. 35 kpa, nie wskazał tez nowych terminów załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 kpa. Przez ponad rok organ nie wykonywał jakichkolwiek czynności procesowych, mimo tego, że był to tego zobligowany na podstawie art. 35 kpa. Ponadto, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej. Sąd miał na uwadze to, że fakt stwierdzenia bezczynności, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). Obowiązujące zatem w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2197/17) – zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 35/22; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 37/22. Sąd mając zatem na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, jak również fakt wydania przez organ II instancji postanowienia w dniu 12 lutego 2025 r. uznał, że przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego nie jest uzasadnione. O kosztach postępowania, uwzględniając wysokość wpisu od skargi (100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.