IV SA/Po 1016/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. T.C.S.A. w W. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stacji telefonii komórkowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej zainstalowanej na kominie na nieruchomości nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w K., gm. S.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prawodawca przewidział w ustawie Prawo budowlane, że wszelkie roboty budowlane rozpoczynające budowę obiektu budowlanego powinny być wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, o czym mowa w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ podniósł, że w tym przypadku inwestor w 1997 r. uzyskał wymaganą w tamtym stanie prawnym decyzję pozwolenia na budowę, przedkładając stosowny wniosek wraz z potrzebnymi dokumentami, w tym pozwolenia Wojewody P. z dnia [...] lipca 1997 r. znak Nr [...] (k. 153 akt), a także pozytywną opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] lipca 1997 r. (k. 151 akt). W dniu [...] marca 2008 r. inwestor złożył w Starostwie Powiatowym zgłoszenie zamiaru wykonania robót nie wymagających pozwolenia na budowę. Ustawodawca dokonując zmiany ustawy Prawo budowlane w dniu 27 marca 2003 r. ustawą o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 2003 Nr 80 poz.718), wprowadził szerszy katalog obiektów budowlanych, które nie musiały uzyskać ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Jeden z tych wyjątków zawiera art. 29 ust. 2 pkt. 15 Prawa budowlanego. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, iż instalacja urządzeń na obiektach budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego od sposobu ich montażu, co uzasadniałoby, jak to uczyniono w niniejszej sprawie, zastosowanie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast w art. 30 ust. 1 pkt 3c Prawa budowlanego (obowiązujący na czas składania Zgłoszenia) doprecyzowano także, że tylko zgłoszenia wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Odnotować należy także, iż "instalowanie", które jest "montowaniem urządzenia technicznego" (vide: Słownik języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza tom 1, Wydawnictwo Naukowe PWN W-wa 2003, s. 1221) może polegać zarówno na połączeniu różnych elementów w jedną całość użytkową, umożliwiającą wykorzystania konstrukcji zgodnie z jej przeznaczeniem, jak i zamontowaniu całej konstrukcji na jakimś obiekcie budowlanym. Jest to czynność techniczna realizowana w wyniku prowadzonych robót budowlanych. Dalej organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie inwestor zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym w marcu 2008 r. zgłosił zamiar wykonywania prac modernizacyjno-rozbudowujących urządzenie na budynku. Natomiast obowiązujące wówczas rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. 2007, Nr 257 poz 2573), następnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające powyższe rozporządzenie wskazuje w § 2 jakiego rodzaju przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymagają sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W przedmiotowej sprawie zwrócić należy uwagę, że moc [W] zamontowanych anten AS1 i AS2 przekracza 2000 W (k. 209 akt). Natomiast, zabudowania, w których także znajduje się zabudowa mieszkalna-jednorodzinna (zabudowa niska) są w odległościach nie większych niż 100 m (k. 205 i 211 akt). Dalej, w §3 cytowanego rozporządzenia, ustawodawca przewidział dla wymienionych przedsięwzięć, że sporządzenie takiego raportu jest możliwe, ale nie obligatoryjne. Inwestor jednak na potrzeby przedsięwzięcia wykonał analizę środowiskową, którą także załączył do Zgłoszenia (k.42). Organ wyjaśnił, że wpływ pola elektromagnetycznego na człowieka i środowisko uzależniony jest od wysokości natężenia (lub gęstości mocy) oraz częstotliwości drgań. Dlatego wartość poziomów dopuszczalnych jest określana w pasmach częstotliwości. Wartości dopuszczalnych poziomów są podane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Jak wynika z tej analizy "emisja pól elektromagnetycznych, będąca efektem eksploatacji przedmiotowej stacji bazowej, nie przekroczy w środowisku dopuszczalnych norm, ustalonych rozporządzeniem Ministra Środowiska [...], poziomów wysokości 0,1 W/m2". Tym samym zastosowana procedura zgłoszenia zamiaru budowy była prawidłowa, po czym można było przystąpić do prac wskazanych w zgłoszeniu, do którego, o czym należy wspomnieć, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie miał zastrzeżeń (brak decyzji o sprzeciwie na złożone Zgłoszenie). Organ wskazał, że ponowna analiza zgromadzonego materiału utwierdziła organ nadzoru budowlanego w poprzednim rozstrzygnięciu, iż inwestor nie naruszył przepisów prawa budowlanego. Wyjaśnienia nadesłane na elektroniczną skrzynkę podawczą nie budzą wątpliwości, że aktualnie zamontowanych na stacji jest 6 anten rozsiewczych tj. 3 anteny Al systemu GSM i 3 anteny AS2 systemu DCS/UMTS, oraz jedna antena radioliniowa az338 o średnicy 0,6m (rozmieszczenie anten - k.204). Co wskazuje, że obecnych anten jest mniej niż zakładało Zgłoszenie rozbudowy tej stacji (przyp. Anten systemowych miało być: AS1 - 3szt., AS2 - 3szt., natomiast anten radioliniowych: AM1 - 1 szt, AM2-1 szt., AM3-2 szt.). Wobec tego nie można mówić o przekroczeniu zgłoszenia. Inwestor dochował ze swej strony staranności w kwestii bezpieczeństwa, analizując zamontowanie anten na wysokości 33,5 m nad poziomem terenu w otoczeniu hal produkcyjnych, a także domów jednorodzinnych (k. 207, 206, 207 i 212). Podsumowując, przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że inwestor poczynając od 1997 r. wypełniał obowiązki nałożone Prawem budowlanym oraz innymi ustawami i rozporządzeniami, to znaczy przystępując do realizacji każdego przedsięwzięcia posiadał ostateczną decyzję pozwolenia na budowę lub prawidłowo złożone Zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania prac budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło O. S. P. E. "[...]" zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 105 § 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "Kpa") z uwagi, iż nigdy nie mogą być one stosowane łącznie albowiem umorzenie postępowania nie jest tożsame z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, - art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 Kpa poprzez nie określenie czy wymiana anten oraz montaż nowych spowodował zmianę parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej; ponadto organ nie podał mocy anten, azymutów oraz kiltów, - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nie wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu wraz z ustalonym do niej stanem faktycznym, - § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004, Nr 254, poz. 2573 ze zm) poprzez pominięcie zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku, - art 7, 8, 9, 11, 107 § 3 Kpa (poprzez niewyjaśnienie sposobu ustalania i kwalifikowania inwestycji z uwagi na brak wytłumaczenia poszczególnych pojęć takich jak "wzdłuż głównej wiązki promieniowania", "miejsca dostępne", brak objaśnienia sposobu ustalenia odległości od środka elektrycznego anteny, brak udowodnienia, iż organ samodzielnie dokonywał tych ustaleń, czy też dokonał tego na podstawie dokumentu poza administracyjnego przedłożonego przez inwestora, - art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego albowiem przez budowę należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu w określonym miejscu, ale także m.in. rozbudowę istniejącego obiektu, - art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez pominięcie faktu, iż w istocie inwestor dokonał przebudowy istniejącego obiektu-budowli, którą stanowi całość techniczno-użytkowa przedmiotowej inwestycji, - art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu z uwagi na brak dokonania oceny zgodności inwestycji celu publicznego z miejscowym planem. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sytuacji należy uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bowiem postanowienie zawiera wady będące przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Organ podkreślił, że do akt sprawy złożono pełnomocnictwo wystawione w dniu [...] lipca 2010r. do reprezentowania [...] Sp. z o. o. przed organami administracji państwowej w sprawach stacji bazowych telefonii komórkowej. W pełnomocnictwie wskazano, iż jest ono ważne 1 rok od daty wystawienia. Organ I instancji pisma w sprawie kierował do pełnomocnika [...], który wezwany do pisemnego wyjaśnienia czy po dniu [...] lipca 2010 r. był umocowany do działania w imieniu [...] S.A. w postępowaniu administracyjnym, które zakończyło się decyzją z dnia [...] maja 2012r., sygn. [...] wskazał, iż był upoważniony do działania w oparciu o pełnomocnictwo nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. i [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., przy czym to ostatnie pełnomocnictwo ważne było do dnia [...]lutego 2012r. po tym okresie [...] S.A. nie udzieliła mu pełnomocnictwa. Organ podniósł, że zaskarżona decyzja została skierowana do pełnomocnika, a organy nadzoru budowlanego nie dysponują dowodem, iż [...] S.A. wiedziała o wydaniu decyzji administracyjnej przez PINB. Jeżeli strona nie posiadała takiej wiedzy, mogła odnieść negatywne skutki prawne, pomimo tego, iż zaskarżona decyzja jest dla nich pozytywna. Strona, która nie złożyła odwołania od decyzji może wypowiedzieć się co do jego zasadności, składając do organu odwoławczego dowody, z których odniesie pozytywne skutki prawne. Skarżący kwestionuje bowiem zasadność umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Dalej organ zauważył, że protokół kontroli z dnia [...] listopada 2010r. wskazuje jedynie, iż: "Na terenie zakładu produkcyjnego [...], na działce nr [...] zlokalizowany jest komin stalowy wentylacyjny wys. ok. 42m. Na wyżej wymienionym kominie zainstalowane są urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy al. J. [...]. Montaż anten na kominie wykonany został przez [...]Sp. z o.o., która dysponuje kominem na podstawie umowy najmu komina zawartej z jego właścicielem tj. firmą [...]". W protokole oględzin z dnia [...] grudnia 2011 r. również nie ma informacji o liczbie, typie i rodzaju anten zamontowanych do komina. Nadal organ I instancji nie poczynił własnych ustaleń ile anten i w jaki sposób jest zamontowanych na kominie. Nie pozwala to ustalić czy inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie ze zgłoszeniem. PINB przyjmując, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na uznanie postępowania w sprawie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej za bezprzedmiotowe naruszył art. 80 Kpa. Projekt dołączony do zgłoszenia wskazuje, iż pierwotnie na kominie zainstalowano 6 anten systemowych 730 378 i 2 anteny mikrofalowe RL 0,6/23. Projekt zakłada w ramach rozbudowy: wymianę istniejących anten systemowych, zainstalowanie dodatkowych anten systemowych oraz anten radioliniowych. W części budowlanej projektu wskazuje, iż zaplanowano umieszczenie trzech anten systemowych AS1, trzech anten systemowych AS2, jednej anteny radioliniowej AM1, jednej anteny radioliniowej AM2 i dwóch anten radioliniowych AM3. Po zrealizowaniu inwestycji, na kominie miało się więc znaleźć 10 anten, a ponadto zaplanowano wykonanie pomostu obsługi, kratek pomostowych, balustrad, stopni włazowych i uchwytów asekuracyjnych. Organ odwoławczy podniósł, że w dniu [...] marca 2008r. [...]Sp. z o.o. na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego zgłosiła zamiar rozbudowy istniejącej stacji bazowej [...]. Inwestor wskazał zakres rozbudowy: wymiana anten dla systemu GSM/DCS/UMTS, montaż dodatkowych anten radioliniowych, wymiana pionowej drogi kablowej, montaż nowych kabli feedowych, wymiana wsporników anten systemowych, montaż 2 wsporników anten radioliniowych, montaż krat pomostowych. Do zgłoszenia dołączono projekt budowlany (zawierający część budowlaną i część teletechniczną) oraz analizę środowiskową. Starosta P. nie zgłosił sprzeciwu do w/w zgłoszenia. Organ podkreślił, że w chwili obecnej przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego stanowi kwestia jakich formalności winien dokonać inwestor rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej zainstalowanej na kominie. Brać pod uwagę należy więc przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania robót. Jak wynika z akt sprawy termin rozpoczęcia robót budowlanych określono na dzień [...] kwietnia 2008r. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowych urządzeń telekomunikacyjnych, roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych nie wymagały pozwolenia na budowę, jeżeli zaś roboty te dotyczyły urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu Prawa ochrony środowiska zaliczanymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy były objęte obowiązkiem zgłoszenia, co wynikało z art. 30 ust. 1 pkt 3 b i c ustawy Prawo budowlane (wyrok WSA w Opolu z dn. 22 listopada 2007r., sygn. II SA/Op 386/07, II SA/Op 394/07, sygn. II SA/Op 393/07). Rodzaje tych przedsięwzięć wymieniały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). W świetle tych przepisów należało ustalić jakiej mocy pole elektromagnetyczne mają emitować anteny stacji bazowej oraz w jakiej odległości od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Zadaniem organów nadzoru budowlanego było sprawdzenie czy inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z dokonanym skutecznym zgłoszeniem oraz czy prawidłowo na wykonane roboty budowlane dokonał zgłoszenia czy też winien uzyskać pozwolenie na budowę. Skuteczne dokonanie zgłoszenia w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane powoduje, że inwestor jest zobowiązany wykonać roboty budowlane zgodnie z jego treścią. Jeśli roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe np. organ przyjął na zgłoszenie budowę obiektu, który w istocie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Natomiast, gdy roboty budowlane nie są prowadzone zgodnie z dokonanym zgłoszeniem lecz samo zgłoszenie było prawidłowe np.: organ prawidłowo przyjął zgłoszenie ale inwestor realizuje inny obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, należy w takiej sytuacji przeprowadzić postępowanie, na podstawie art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Należy podkreślić, iż w samym druku zgłoszenia i w treści projektu wskazano, iż inwestor planuje dokonać rozbudowy. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez pojęcie budowy należy rozumieć także rozbudowę. Natomiast instalowanie czy urządzeń na obiektach budowlanych to w myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane inny niż budowa rodzaj robót budowlanych. Ponadto zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rozbudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej polegająca na wymianie niektórych jej elementów, które nie są identyczne z dotychczasowymi i będą wytwarzać promieniowanie o dużo większej mocy, emitując szkodliwe promieniowanie - stanowi nowe przedsięwzięcie, wobec czego należy badać czy jest ono zgodne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie ma przy tym znaczenia, że nowe anteny umieszczane są na istniejącym już maszcie (m.in. wyrok NSA z dnia 16 września 2009 r., sygn. II OSK 1376/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należałoby więc ocenić wzrost mocy promieniowania inwestycji po rozbudowie. Organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do kwalifikacji wykonanych robót. Prawidłowe zakwalifikowanie robót budowlanych stanowi podstawę określenia trybu postępowania administracyjnego i w tym zakresie organ winien poczynić ustalenia. Według informacji uzyskanych od G. K. z firmy [...] na maszcie znajduje się 6 anten rozsiewczych i jedna antena mikrofalowa. Organ jednak tych informacji nie zweryfikował. Dodać także należy, iż z akt administracyjnych nie wynika dlaczego w tej sprawie wypowiada się pracownik firmy [...]. Organ nie wskazał dlaczego należy uznać te informacje za wiarygodne. Liczba i rodzaj zamontowanych anten ma zasadnicze znaczenia dla prawidłowego zakwalifikowania robót budowlanych. Dalej organ wskazał, że PINB nie odniósł się do zapisów rozporządzeń do wartości emitowanego przez przedmiotową stację bazową pola elektromagnetycznego. W analizie środowiskowej wskazano, iż "emisja pół elektromagnetycznych, będąca efektem eksploatacji przedmiotowej stacji bazowej, nie przekroczy w środowisku dopuszczalnych norm, ustalonych mocą rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, poziomów wysokości 0,1 W/m2". Autor analizy wskazał wyraźnie, iż "oddziaływanie pól elektromagnetycznych na zdrowie i życie ludzi odnoszono do norm właściwych dla środowiska". Ponadto w analizie środowiskowej wskazano zasięg obszarów pól elektromagnetycznych o przekroczonej wartości dopuszczalnej > 0,1 W/m2. Wskaźniki winny być jednak odniesione do § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r., bowiem te wskaźniki mogą stanowić podstawę do przyjęcia, czy zrealizowana inwestycja stanowi lub nie przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Z analizy wynika także, iż anteny AS1 emitują moc promieniowania izotropowego większą niż 2.000W i emitują pole elektromagnetyczne większe niż 0,03 MHz. PINB dla powiatu p. nie odniósł się do kwestii dokonywania pomiarów i ustalenia miejsc dostępnych dla ludzi (odległość nie większa niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny) zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w brzmieniu po dniu 31 sierpnia 2007r. W ocenie organu odwoławczego w postępowaniu wyjaśnione też powinno być w jakim znaczeniu użyto pojęcia "miejsce dostępne dla ludzi" oraz w jaki sposób wyznaczono oś wiązki głównej promieniowania. Interpretację w tym zakresie wydaną w dniu [...]września 2007r. przez I. M. Dyrektora Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko zamieszczono na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska (www.mos.gov.pl). Organ winien poczynić własne ustalenia i skontrolować zasadność stanowiska wyrażonego w analizie środowiskowej. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie czy inwestycję wykonano zgodnie z dokonanym zgłoszeniem oraz czy prawidłowo organ administracji architektoniczno - budowlanej przyjął zgłoszenie dotyczące przedmiotowej inwestycji. Organ nadzoru budowlanego I instancji uchybił więc art. 7, 77 i 80 Kpa, a materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż NSA w jednym z wyroków uznał, iż przez rozstrzygniecie istoty sprawy należy rozumieć także rozstrzygniecie niemerytoryczne jakim jest umorzenie postępowania (wyrok NSA z dnia 6 września 1993r., sygn. SA/Gd 806/93, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. równoważną moc promieniowaną izotopowo wyznaczono dla pojedynczej anteny. Zgodnie z publikacją dostępną na stronie internetowej Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (www.gdos.gov.pl) równoważną moc promieniowaną izotropowo sumuje się dla jednej anteny, (...), to nie należy sumować równoważnej mocy promieniowanej izotropowo niezależnych anten wchodzących w skład tego samego lub rożnych przedsięwzięć, natomiast oś wiązki głównej promieniowania anteny to linia poprowadzona wzdłuż kierunku wiązki głównej promieniowania anteny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] S.A. w W.zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 10 § 1 w zw z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez przyjęcie za zasadne uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy skarżąca nie powoływała się na okoliczność niedoręczenia jej decyzji w sprawie, - art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez przyjęcie, iż organ I instancji nie poczynił własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i nie wydał decyzji w oparciu o analizę całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi strona powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że w istocie decyzja o umorzeniu postępowania nie została doręczona [...] S.A., niemniej jednak przesłanka ta winna być brana pod rozwagę jedynie na zarzut strony pominiętej. Dalej strona wskazała, że organ przeprowadził dwie kontrole w miejscu posadowienia stacji bazowej telefonii cyfrowej oraz uzyskał dokumentację techniczną, uznać należy, że poczynił własne ustalenia faktyczne, a ich wynik przesądzał o treści wydanej w sprawie decyzji. Sama treść protokołów nie może rozstrzygać o ewentualnej prawidłowości lub nieprawidłowości inwestycji. Dopiero po przeprowadzeniu kontroli z [...] listopada 2010 roku organ zebrał materiał dowodowy w postaci dokumentacji technicznej, w związku z czym sam protokół z tej daty nie mógł zawierać elementów, o których wspomina organ II instancji w uzasadnieniu. Otrzymane dokumenty stanowiły zatem uzupełnienie materiału dowodowego i dopiero na tej podstawie oraz w oparciu o wynik kontroli, można było orzec o prawidłowości wykonanych prac. Decyzja organu I instancji nie narusza zatem przepisów art. 7, 77 i 80 Kpa. Zdaniem skarżącej spółki, organ administracji architektoniczno - budowlanej może prowadzić postępowanie, w zakresie o jakim mowa w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wyłącznie w sytuacji, gdy istnieje obiektywne uzasadnione podejrzenie, iż roboty zrealizowane na podstawie tego zgłoszenia odbiegają od jego treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej. Przesłankami, którymi kierował się organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji było pozbawienie inwestora możliwości działania oraz nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii pozbawienia inwestora możliwości działania poprzez nieprawidłowe doręczenie mu decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie jak i w doktrynie nie jest jednolity pogląd czy pozbawienie strony możliwości działania w toku postępowania administracyjnego winno być brane pod uwagę z urzędu, czy też wyłącznie na wniosek strony. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za koncepcją zaprezentowaną m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 718/11. W wyroku tym Sąd wskazał, że w ostatnim okresie wyraźnie zaznacza się kierunek, w myśl którego, interes prawny w kwestionowaniu naruszenia praw procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego prawa zostały naruszone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09; z dnia 9 czerwca 2011r. sygn.akt II OSK 990/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do jej oceny ustawodawca pozostawił podjęcie obrony. Oparcie rozwiązania zawartego w art. 147 Kpa na zasadzie rozporządzalności prawami procesowymi w postępowaniu administracyjnym przez stronę ma też znaczenie dla wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa. J. Borkowski w aprobującej glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 (OSP 2011, z. 2, s. 146 i n.) wskazał, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo jest to jedynie norma odsyłająca, a "naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" muszą być ustalane na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych. Art. 147 zdanie drugie Kpa stanowi integralny element konstrukcyjny tych podstaw wznowienia postępowania. Mając zatem na względzie fakt, iż celem (ratio legis) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa jest przede wszystkim ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 339), to, zdaniem NSA, możliwość zastosowania tego przepisu w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa należy uzależniać od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od stwierdzenia istnienia (bądź braku): wadliwości działania ("zawinienia") organu administracji, wiedzy pominiętej strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym i ewentualnie wyrażonej przez nią woli co do wzruszenia zaskarżonego aktu. Co prawda powyższe wywody dotyczą postępowania sądowoadministracyjnego, to jednakże nie oznacza, że nie mają odpowiedniego zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego stwierdzić należy, że możliwość uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy w przypadku wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa należy uzależniać od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od stwierdzenie istnienia (bądź braku): wadliwości działania ("zawinienia") organu administracji, wiedzy pominiętej strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym i ewentualnie wyrażonej przez nią woli co do wzruszenia zaskarżonego aktu. Zatem nie w każdej sytuacji wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wiązać będzie się z konicznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd dokonując oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa na gruncie niniejszej sprawy uznał, że pomimo, iż inwestor został pozbawiony możliwości działania, to to naruszenie samo w sobie nie mogłoby stanowić wyłącznej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Po pierwsze wskazać należy, że uchybienie to polegało wyłącznie na doręczeniu zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi podczas gdy w aktach nie było, z uwagi na upływ okresu ważności poprzedniego pełnomocnictwa, aktualnego pełnomocnictwa upoważniającego adwokata do działania w imieniu spółki. Ponadto wskazać należy, że organ I instancji wydał korzystną dla strony skarżącej decyzję, a podnoszona przez organ okoliczność braku możliwości wypowiedzenia się co do wniesionego odwołania dotyczy postępowania odwoławczego niż postępowania przed organem I instancji zakończonego wydaniem decyzji, która jest przedmiotem tego odwołania. W przedmiotowej sprawie inwestor miał możliwość wypowiedzenia się co do zarzutów odwołania. Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy, powiadomił [...]S.A. o wydanej decyzji przez organ I instancji i wpłynięciu odwołania, pismem z dnia [...]czerwca 2012 r., a także przesłał jej zawiadomienie z dnia [...] lipca 2012 r. o zakończeniu postępowania wszczętego odwołaniem Stowarzyszenia. Zatem wbrew wywodom organu odwoławczego inwestor miał możliwość wypowiedzenia się co do wniesionego odwołania. Ponadto w toku postępowania strona nie wykazała woli co do wzruszenia decyzji organu I instancji, a wręcz przeciwnie w skardze na decyzję organu odwoławczego zarzuciła mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, który uznać należy za uzasadniony. Pomimo powyższego uchybienia decyzja organu odwoławczego odpowiada jednak prawu, ponieważ wbrew wywodom skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że organ I instancji uchybił art. 7, 77 i 80 Kpa, a materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony. Przy czym zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie zadaniem organów nadzoru budowlanego było sprawdzenie czy inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z dokonanym w dniu [...] marca 2008 r. zgłoszeniem, od którego nie wniesiono sprzeciwu oraz czy inwestor prawidłowo na wykonane roboty budowlane dokonał zgłoszenia. Skuteczne dokonanie zgłoszenia w trybie art. 30 Prawa budowlanego powoduje, że inwestor jest zobowiązany wykonać roboty budowlane zgodnie z jego treścią. Jeśli roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe np. organ przyjął na zgłoszenie budowę obiektu, który w istocie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Natomiast, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, gdy roboty budowlane nie są prowadzone zgodnie z dokonanym zgłoszeniem lecz samo zgłoszenie było prawidłowe np.: organ prawidłowo przyjął zgłoszenie ale inwestor realizuje inny obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, należy w takiej sytuacji przeprowadzić postępowanie, na podstawie art. 48-49 Prawa budowlanego. Podkreślenia jednak wymaga fakt, że oceny tej dokonywać należy na podstawie przepisów prawa w brzmieniu z dnia dokonywania zgłoszenia. Zatem w pierwszej kolejności organ winien ustalić czy zgłoszenie było formalnie prawidłowe tzn. czy zostały do niego załączone wszystkie wymagane prawem dokumenty, a w szczególności winien jednoznacznie przesadzić czy do zgłoszenia winny być dołączone środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych nie wymagały pozwolenia na budowę, jeżeli zaś roboty te dotyczyły urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu Prawa ochrony środowiska zaliczanymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy były objęte obowiązkiem zgłoszenia, co wynikało z art. 30 ust. 1 pkt 3 c Prawa budowlanego. W dniu dokonywania zgłoszenia rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają, jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) nie mniej niż 20.000 W; W § 3 ust. 1 pkt 8, tego aktu, wskazano zaś rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymieniając instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, nie wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: a) nie mniej niż 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) nie mniej niż 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny; Ustawodawca uzależnił zatem wymóg sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko od mocy promieniowania i odległości usytuowania danej instalacji od miejsc dostępnych dla ludności. W tym miejscu wskazać należy, że z dołączonej do projektu analizy środowiskowej (parametry techniczne urządzeń) wynika, iż anteny AS1 emitują moc promieniowania izotropowego większą niż 2.000 w tj. 2398,8 i emitują pole elektromagnetyczne większe niż 0,03 Mhz. Zatem do ustalenia pozostaje kwestia czy w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że "zabudowania, w których także znajduje się zabudowa mieszkalna – jednorodzinna (zabudowa niska) są w odległości nie większych niż 100m". Tak sporządzone uzasadnienie nie daje odpowiedzi czy w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Sam fakt występowania zabudowy w tym obszarze nie przesądza automatycznie, że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Zatem organ ponownie rozpoznając sprawę winien jednoznacznie przesądzić czy w przedmiotowej sprawie wymagane były, czy też nie, środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji. Po dokonaniu powyższych ustaleń organ winien ustalić czy prace objęte zgłoszeniem zostały zgodnie z nim wykonane. Przy czym zgodzić się należy z organem odwoławczym, że niewystarczającym do dokonania tej oceny, jeżeli już zostało wszczęte postępowanie, jest ograniczenie się wyłącznie do przesłanego drogą elektroniczną oświadczenia inwestora oraz do nadesłanej przez niego dokumentacji. W tym miejscu wskazać należy, że dokumenty te pochodzą od podmiotu, który jest zainteresowany konkretnym rozstrzygnięciem. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą pozwala stworzyć jej rzeczywisty obraz, a w efekcie końcowym zastosować odpowiedni przepis prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności (art. 6 Kpa). Działanie na podstawie przepisów prawa (prawidłowo stosowanego) jest bowiem możliwe tylko wtedy, gdy zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Należyte zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej ma zaś zapewnić dyrektywa proceduralna zawarta w art. 77 Kpa, według której organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodnego. Zatem to na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i zebrania kompletnego materiału dowodowego. Wprawdzie w toku postępowania przeprowadzono dwie kontrole inwestycji ale żadna z nich nie doprowadziła do wyjaśnienia tak istotnej kwestii jaką jest zgodność zrealizowanej inwestycji z dokonanym zgłoszeniem. W protokole kontroli z dnia [...] listopada 2010r. wskazano iż: "Na terenie zakładu produkcyjnego [...], na działce nr [...] zlokalizowany jest komin stalowy wentylacyjny wys. ok. 42m. Na wyżej wymienionym kominie zainstalowane są urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy al. J. [...]. Montaż anten na kominie wykonany został przez [...] Sp. z o.o., która dysponuje kominem na podstawie umowy najmu komina zawartej z jego właścicielem tj. firmą J.." Zatem z protokołu tego w żaden sposób nie wynika czy prace zostały wykonane zgodnie z zgłoszeniem z marca 2008 r. Odpowiedzi na powyższe, jak słusznie zauważył organ II instancji, nie daje również protokół z oględzin z dnia [...] grudnia 2011 r. Z tego protokołu wynika, że z uwagi na brak przedstawiciela inwestora nie było możliwości sprawdzenia typu i rodzaju anten zamocowanych na kominie. Pomimo powyższego organ nie podjął kolejnej próby ustalenia ile i jakie anteny są obecnie zamontowane. Zatem zasadnie organ odwoławczy uznał, że nadal organ I instancji nie poczynił własnych ustaleń ile anten i w jaki sposób jest zamontowanych na kominie, co w konsekwencji nie pozwala ustalić czy inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie ze zgłoszeniem. Za niezgodne z art. 7 i 77 oraz 80 Kpa należy uznać ograniczenie się przez organ wyłącznie do oceny dokumentów nadesłanych przez organ. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że skoro organ przeprowadził dwie kontrole oraz uzyskał dokumentację techniczną, to uznać należy, że poczynił własne ustalenia faktyczne. Po pierwsze co wskazano wyżej z protokołów kontroli nie wynika jakie anteny są zamontowane na przedmiotowym kominie, a opieranie się wyłącznie na oświadczeniu złożonym drogą elektroniczną przez stronę zainteresowaną rozstrzygnięciem przeczy idei praworządności. W tym stanie rzeczy, Sąd uznając, że pomimo stwierdzonych uchybień zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.