IV SA/Po 1032/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi A.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego A.P. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a") stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A.P. (zwanego dalej również jako "Skarżący") od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla K.P. i R.P. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie postępowania. Nie przysługuje zatem w żadnym przypadku innym podmiotom niż strona postępowania, a taką jest zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Kolegium dłużnik alimentacyjny nie ma interesu prawnego pozwalającego uznać go za stronę w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2015 r. poz. 859 zwanej dalej jako "u.p.o.u.a.") nie zawierają szczególnej regulacji określającej krąg stron postępowania. Źródłem zobowiązania Skarżącego do partycypowania w kosztach utrzymania i wychowania dzieci jest postanowienie Sądu z dnia 27 listopada 2014 r określające sposób w jaki Skarżący ma uczestniczyć w zaspokajaniu potrzeb rodziny. Oznacza to zdaniem Kolegium, że przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie tworzyło dla Skarżącego żadnego nowego obowiązku. W konsekwencji Kolegium uznało, że stroną w postępowaniu o prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest jedynie osoba uprawniona do alimentów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A.P. zarzucił postanowieniu Kolegium naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że Skarżący nie jest stroną postępowania o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, podczas gdy posiada on zarówno interes prawny do tego aby zostać uznanym stroną, jak i postępowanie to dotyczy wykonania obowiązku alimentacyjnego ciążącego na Skarżącym, - art. 20 ust. 2, art. 22 ust 1, art. 26, art. 27 ust. 1, 3 i 3a, art. 28 u.p.o.u.a. poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że Skarżący nie jest stroną postępowania o wypłatę przedmiotowego świadczenia, podczas gdy zastosowanie ww. przepisów jednoznacznie o przesądza o tym, że Skarżący jest stroną tego postępowania, - art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastawanie, podczas gdy w sytuacji w której Skarżący otrzymał zaświadczenie z dnia [...] maja 2015 r. - wykazał tym samym swój interes prawny i winien zostać uznany stroną tego postępowania, - art. 134 § 1 k.r.o. poprzez jego zastosowanie i usankcjonowanie dokonania przez organ I instancji arbitralnego i samodzielnego ustalenia zakresu obowiązku alimentacyjnego Skarżącego względem K.P. i R.P. podczas gdy Wójt Gminy D. nie jest organem uprawnionym do dokonywania tego typu ustaleń, - art. 124 § 2 k.p.a., art. 107 § 2-5, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia uzasadnienia prawnego, dlaczego postępowanie organu I instancji nie zostało uznane za wadliwe. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że przymiot strony postępowania przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu. W konsekwencji ten, kto może wystąpić w charakterze strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale nie brał udziału w tym postępowaniu, może szukać ochrony swego interesu prawnego za pomocą odwołania. Skarżący stwierdził, że postępowanie o udzielenie świadczeń z funduszu alimentacyjnego wywiera bezpośrednio wpływ na jego sferę majątkową i powoduje naruszenie jego interesu prawnego. Przykładowo wskazał dolegliwości spowodowane "dłużnikowi alimentacyjnemu", a przewidziane w art. 22, art. 26, art. 27 i 28 u.p.o.u.a. Skarżący uznał, że w związku z tym postępowaniem będzie zobowiązany ponosić dodatkowe, znaczne koszty tego postępowania. Nie bez znaczenia w jego ocenie jest, że zgodnie z art. 27 ust 1 u.p.o.u.a. dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Ponadto w ocenie Skarżącego Kolegium zaniechało odniesienia się do najistotniejszej kwestii, a mianowicie zasadności wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz K.P. i R.P. w przypadku braku stosownych tytułów wykonawczych oraz prowadzonej egzekucji komorniczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270), zwanej dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie ma charakter procesowy. Zgodnie ze stanowiącym podstawę zaskarżonego postanowienia art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnić można dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Do przyczyn przedmiotowych należą przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast do przyczyn podmiotowych zalicza się sytuacje gdy odwołanie wniesione zostaje przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną postępowania. Zaznaczyć należy, że przepis art. 134 k.p.a. może znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacji gdy brak legitymacji procesowej wnoszącego odwołanie ma charakter oczywisty. W doktrynie wyraża się pogląd, że do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia albo też wniesienie odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. "W razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3" (B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 13, C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 535-533). Podobne stanowisko wyrażone zostało w uchwale NSA z dnia z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 przyjmując, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jako zasadniczy powód wydania postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. Kolegium wskazało brak interesu prawnego Skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Kolegium zasadnie przyjęło, że z uwagi na brak regulacji szczególnej w przepisach ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów o tym, czy Skarżącemu przysługuje przymiot strony rozstrzygnąć należało na zasadach ogólnych w trybie art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje się, że o istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 2016/06; z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 330/12 z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 47/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu Kolegium błędnie oceniło, że takiego interesu nie posiada Skarżący będący dłużnikiem alimentacyjnym, wnosząc odwołanie od decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt I OSK 800/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż obowiązek alimentacyjny nałożony jest na zobowiązanego przez ustawodawcę - art. 128 k.r.o. – a wyrok Sądu powszechnego bądź ugoda zawarta przed tym Sądem obowiązek ów jedynie konkretyzuje - T. Domińczyk w: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" W. Pr. 2000 s. 711-712 uw. 1, s. 717 uw. 13. Konkretyzacja tego obowiązku alimentacyjnego orzeczeniem Sądu powszechnego (bądź ugodą zawartą przed tym Sądem), konkretyzuje ów obowiązek podmiotowo (w szczególności określa, która z osób obowiązanych do alimentowania uprawnionego, obowiązana jest w konkretnym stanie faktycznym i prawnym wypełniać swój obowiązek alimentacyjny); przedmiotowo (określa w jakiej formie, w jakie wysokości i w jaki sposób świadczenia te mają być spełniane) i za jaki okres winny być one spełniane w określony sposób i w określonej wysokości (J. Pietrzykowski w: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" W. Pr. 1990 s. 526 uw. 1, s. 545 uw. 4, s. 563 uw. 6). Art. 27 ust. 1 u.p.o.u.a. określa, że dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Nie jest prawidłowy pogląd, że wynikający z art. 27 ust. 1 u.p.o.u.a. obowiązek zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego nie jest dodatkowym obowiązkiem nakładanym na dłużnika w postępowaniu o przyznanie świadczeń, lecz niejako odbiciem obowiązku alimentacyjnego nałożonego wcześniej na dłużnika przez sąd oraz konsekwencją niewywiązywania się dłużnika z tego obowiązku. Czym innym jest bowiem obowiązek alimentacyjny dłużnika, skonkretyzowany orzeczeniem sądu powszechnego, a czym innym przyznanie osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co pociąga za sobą nowe obowiązki, nałożone na dłużnika alimentacyjnego, tylko z tego powodu, że przyznano osobie uprawnionej do alimentów świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Tymi nowymi obowiązkami nałożonymi na dłużnika alimentacyjnego, są w szczególności: obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego (art. 27 ust. 1 u.p.o.u.a.); obowiązek zwrotu odsetek ustawowych, naliczanych od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 27 ust. 1 in fine i ust. 1a u.p.o.u.a.); obowiązek poddania się dłużnika alimentacyjnego środkom dyscyplinującym (art. 5 ust. 1-4a u.p.o.u.a.); obowiązek poddania się kolejności zaspokajania wierzycieli (art. 28 u.p.o.u.a.); obowiązek znoszenia skutków przekazania informacji na podstawie art. 8a u.p.o.u.a. Oznacza to, że w sposób oczywisty wydanie przez właściwy organ decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nakłada na dłużnika nowe obowiązki w rozumieniu art. 28 k.p.a. W szczególności w doktrynie trafnie wskazuje się, że system publicznego kredytowania wierzyciela alimentacyjnego za pomocą środków publicznych, opiera się na postulacie samofinansowania. Kwoty udostępniane przez organy administracji publicznej wierzycielom w celu ratowania ich bieżącej krytycznej sytuacji bytowej mają charakter warunkowy i winny zostać zwrócone organowi przez dłużnika alimentacyjnego, który nielegalnie zwlekał z wykonaniem własnego obowiązku alimentacyjnego (por. W. Maciejko "Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna. Komentarz" C.H. Beck 2007 s. 349). Instrumentem zapewniającym samofinansowanie systemu świadczeń z tytułu niealimentacji jest postępowanie kończące się adresowaną do dłużnika alimentacyjnego decyzją administracyjną o obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności (art. 27 ust. 2 u.p.o.u.a.). W postępowaniu z art. 27 ust. 2 upoua organ ocenia tylko, czy wydano w przeszłości decyzję pozytywną dla wierzyciela i czy doszło do wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W postępowaniu tym dłużnik nie może zasłaniać się faktem, że wykonał zobowiązanie alimentacyjne w sposób, który nie wywołał stanu bezskuteczności egzekucji. Skoro nie może tego zrobić na etapie nakładania nań obowiązku zwrotu świadczenia organowi, może to czynić tylko na etapie postępowania w sprawie ustalenia na rzecz wierzyciela prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ewentualnie w jednym z postępowań nadzwyczajnych zmierzających do wzruszenia ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego. To na tym etapie rozstrzyga się los jego przyszłego obowiązku określonego w art. 27 ust. 1 u.p.o.u.a. Decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.o.u.a. tylko deklaratoryjnie stwierdza, że w związku z niewykonaniem obowiązku alimentacyjnego, dłużnik obowiązany jest zwrócić świadczenia, wypłacone wierzycielowi. Obowiązek zwrotu świadczenia na podstawie decyzji z art. 27 ust. 2 u.p.o.u.a. jest nieunikniony, jeśli wydano wcześniej decyzję stanowiącą podstawę wypłat świadczenia wierzycielowi (G. Zdziennicka-Kaczocha "Świadczenia rodzinne. Zaliczka alimentacyjna" Skierniewice 2006 s. 156). Na etapie wydawania decyzji z art. 27 u.p.o.u.a. organ nie bada, czy wierzycielowi przysługiwało prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (w tym przesłanka bezskuteczności egzekucji alimentów), ani rozmiar świadczenia czy czasowe granice okresu świadczeniowego. Wszystkie te przesłanki badane są w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a nie w postępowaniu o zwrot świadczenia przez dłużnika alimentacyjnego (art. 27 ust. 2 u.p.o.u.a.). Interes dłużnika alimentacyjnego wymaga ochrony już w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dłużnik alimentacyjny jest zatem stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 u.p.o.u.a. Przepisy art. 25 u.p.o.u.a. w zw. z art. 28 k.p.a. wymagają doręczenia dłużnikowi alimentacyjnemu decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 20 ust. 2 u.p.o.u.a.). Sprawy świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odmiennie niż sprawy świadczeń rodzinnych, należą do spraw, w których ścierają się sporne interesy stron: wierzyciela (uprawnionego do świadczenia) i dłużnika alimentacyjnego (zobowiązanego do alimentacji i zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wraz z odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty; art. 27 ust. 1, 1a i 2 u.al.; A. Korcz-Maciejko "Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz" C.H. Beck 2010 s. 54-57, nb 8-10; s. 224-227, nb 3-4). Tożsame stanowisko wyrażone zostało również w wyrokach NSA z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2226/12 oraz z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 525/13, a także w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt IIISA/Kr 38/12, z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 609/13 oraz z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 89/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji przyjąć należy, że dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania w sprawie ustalenia świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Brak było zatem podstaw aby uznać, iż Skarżący nie miał interesu prawnego wnosząc odwołanie od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym samym Kolegium wydając postanowienie o niedopuszczalności przedmiotowego postępowania dokonało błędnej wykładni art. 28 k.p.a. i w konsekwencji w sposób nieprawidłowy zastosowało w niniejszej sprawie przepis art. 134 k.p.a. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 28 k.p.a. prowadził do wniosku, że obowiązkiem Kolegium w niniejszej sprawie było merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego przez Skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd wydał na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490).