IV SA/Po 1033/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski jh Wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. G. W. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. W. (dalej: OPS) o przyznanie zasiłku celowego na zakup blachy na pokrycie przeciekającego dachu domu, w którym mieszka, "a jeżeli OPS nie ma pieniędzy, niech się zwróci do tych osób co kazali mnie zamknąć bo oni mają więcej niż ja" (k. 18 akt administracyjnych OPS). Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2009 r.) [...], działając z upoważnienia Burmistrza [...], na podstawie art. 104 kpa, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 w związku z art. 106 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j. t. Dz. U. 115/08/728 ze zm., dalej ups) odmówił przyznania G. W. zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu blachy na pokrycie dachu na budynku mieszkalnym. W uzasadnieniu wskazano, że z przeprowadzonego dnia [...] lipca 2009 r. wywiadu środowiskowego wynika, że Wnioskująca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z zasiłku stałego pobieranego z OPS w kwocie 444,00 zł i zamieszkuje w domu należącym wraz z gospodarstwem rolnym do Jej brata. Wnioskodawczyni w niewielkim stopniu partycypuje w opłatach mieszkaniowych (energia elektryczna 50-80 zł, woda 20-30 zł, telefon 28-30 zł). Przeprowadzenie remontu dachu nie jest potrzebą pierwszoplanową, wymagającą podjęcia natychmiastowych działań w kierunku naprawy, a tym samym niezwłocznego uzyskania pomocy z OPS. Koszt przeprowadzenia owej naprawy kształtuje się w granicach 4 tys. zł i przekracza możliwości finansowe OPS. Z posiadanych do dyspozycji środków pieniężnych OPS stara się pomagać osobom potrzebującym w zaspokajaniu elementarnych potrzeb związanych z zakupem żywności, leków, opału, odzieży i sporadycznie w przeprowadzaniu drobnych remontów. Należało odmówić udzielenia pomocy finansowej w tym zakresie, zwłaszcza, że przeprowadzenie remontu dachu spoczywa na właścicielu domu, którym jest brat Wnioskodawczyni (k. 23 akt administracyjnych OPS). Od powyższej decyzji G. W. pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wniosła odwołanie, wskazując na swą trudną sytuację życiową i zdrowotną (k. 4 i 4v akt SKO). Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2009 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO) działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że OPS prawidłowo ustalił, że dochód Wnioskodawczyni nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ups. Zakup blachy na remont dachu nie stanowi niezbędnej potrzeby w rozumieniu art. 39 ust. 1 ups. Stanowisko takie reprezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 16.1.2009 r., I OSK 343/08). Brak zatem obiektywnej przesłanki przyznania zasiłku celowego w postaci niezbędnej potrzeby życiowej. Dodatkowo podnieść należy, że Skarżąca nie jest właścicielką owego budynku, a jedynie nieodpłatnie korzysta zeń w celach mieszkaniowych za zgodą brata (właściciela budynku), prowadząc jednak odrębne gospodarstwo domowe. Przesądza to dodatkowo o braku możliwości przyznania pomocy Odwołującej na zakup blachy na naprawę dachu, bowiem nie stanowi to Jej niezbędnej potrzeby bytowej. Naprawa dachu jest inwestycją zbyt kosztowną, przekraczającą możliwości finansowe OPS. Mimo, że sytuacja materialna Odwołującej uzasadnia przyznanie zasiłku celowego, cel na który ma być on przyznany, nie mieści się w granicach niezbędnej potrzeby bytowej Odwołującej (k. 11-13 akt SKO). Od decyzji z [...] września 2009 r. G. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powołując się na swą trudną sytuację osobistą (k. 2 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji (k. 4 – 5 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. 1. Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm. – dalej ppsa), sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). 2. Materialną podstawą wydanych w sprawie decyzji są normy wywiedzione z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomocy społecznej (od 02 lipca 2008 r. w brzmieniu j. t. Dz. U. 115/08/728 ze zm.). 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne organów obu instancji, czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że: G. W. w dacie wydania zaskarżonej decyzji miała 53 lata, prowadziła samodzielnie gospodarstwo domowe, nie pracowała zawodowo, pomagała bratu nieodpłatnie w gospodarstwie. Skarżąca posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, jako przyczynę niepełnosprawności Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności wskazał P; utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 444,00 zł, nie uzyskuje dochodów z innych źródeł (k. 7, 19v, 20a, 20v, 22 v akt administracyjnych). Ustaleń powyższych Sąd dokonał na podstawie odpisu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2001 r., oświadczenia G. W. z dnia [...] lipca 2009 r. o wysokości otrzymywanego zasiłku stałego i kwestionariusza aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] lipca 2009 r. (k. 7, 20a, 20, 22 akt administracyjnych). 4. Sąd dał wiarę wymienionym wyżej dokumentom, bowiem nie były one kwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi żadnych wątpliwości co do ich autentyczności i wiarygodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z - odpowiednio - art. 244 i 245, 252, 253 kpc; T.Ereciński w: "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32, 33; postanowienie SN z 27.1.2006 r. – III CK 369/05 – OSNC 11/06/187). 5. Organy obu instancji doszły do trafnego wniosku, że Skarżąca spełniła kryterium dochodowe, uprawniające Ją do uzyskania pomocy społecznej, przewidziane przepisami o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ups w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 135/06/950), prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód (zgodnie z art. 8 ust. 3 ups rozumiany poprzez sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o pomoc) nie przekracza kwoty 477,00 zł. Skarżąca spełnia kryterium dochodowe, bowiem Jej dochód wynosi 444,00 zł. 6. Organy obu instancji słusznie uznały, że prawo do otrzymania zasiłku celowego, przewidziane w art. 39 ust. 1 ups, oparte jest na prawnej konstrukcji uznania administracyjnego organu – zasiłek celowy może (a nie "musi" lub "powinien") być przez ten organ przyznany. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują zatem automatyzmu w udzielaniu zasiłków celowych wszystkim osobom spełniającym kryteria do uzyskania świadczeń socjalnych, pozostawiając organowi administracyjnemu fakultatywność w podjęciu decyzji, oczywiście po rozpatrzeniu wszystkich pozytywnych i negatywnych przesłanek przemawiających lub nie, za udzieleniem świadczenia. Art. 39 ust. 2 i 3 ups wylicza w sposób przykładowy niezbędne potrzeby bytowe, wskazując na potrzeby mogące wynikać z konieczności zakupu żywności, leków, opału, odzieży, przeprowadzenia drobnego remontu mieszkania, pokrycia kosztów pogrzebu. Wśród potrzeb wymienionych wprost w ustawie nie znajdują się zatem potrzeby związane z przyznaniem zasiłku na remont dachu budynku mieszkalnego, który nie mieści się w kategoriach drobnego remontu. Katalog wskazany powyżej nie stanowi oczywiście katalogu zamkniętego, enumeratywnego. Powyższe oznacza, że organ administracyjny rozpatrujący sprawę każdorazowo musi kierować się zasadą, że zasiłek może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Tę z kolei pomaga jasno zdefiniować orzecznictwo przewidując, że jest to taka potrzeba, bez której nie można się obejść w warunkach codziennego bytowania (wyrok NSA z 29.11.2002 r., SA/Wr 545/00), jak też taka, bez zaspokojenia której nie można zachować warunków bytowania odpowiadających godności człowieka (wyrok NSA z 30.3.1999 r., I SA 2172/98). Wobec powyższego, nie może ulegać wątpliwości że potrzeba, o zaspokojenie której wnosi Skarżąca nie jest potrzebą, bez której nie można się obejść w codziennym życiu. 7. W ocenie Sądu argumentem przesądzającym o odmowie przyznania Skarżącej wnioskowanego zasiłku jest, jak słusznie wskazały organy administracji, fakt, że dom, który wymaga remontu dachu, a w którym mieszka Skarżąca prowadząc samodzielne gospodarstwo domowe, nie jest Jej własnością, lecz należy do Jej brata, którego obowiązkiem jest zadbanie o należyty stan techniczny owego dachu. Zasiłek przyznawany w ramach pomocy społecznej ma zaspokoić chociaż w części podstawowe potrzeby bytowe osoby, która się o niego ubiega i spełnia kryteria udzielania pomocy społecznej, a nie osoby trzeciej, w tym wypadku brata Skarżącej, który jako właściciel budynku jest obowiązany do naprawy dachu. 8. Przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny kierował się również zasadą subsydiarności (pomocniczości) i solidarności – wyrażonych w preambule Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 2007 r. W komentarzach doktryny nie ma żadnej wątpliwości, że pomoc społeczna finansowana jest ze środków publicznych pochodzących od podatników, a zatem obowiązek udzielania świadczeń z pomocy społecznej winien obejmować nie wszystkich obywateli, a jedynie tych, którzy takiej pomocy rzeczywiście potrzebują (W. Łączkowski, "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych", RPEiS 1/04/9). Zapewnienie środków pieniężnych na pokrycie kosztów zakupu blachy na naprawę dachu domu będącego własnością brata Skarżącej nie należy do obowiązków Skarżącej, gdyż to nie Ona włada nieruchomością wymagającą remontu dachu i udzielenie zasiłku na ten cel nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej Skarżącej. 9. Trafnym jest także argument podniesiony przez SKO, zgodnie z którym to OPS, jako organ pierwszej instancji, ma największą wiedzę o potrzebach i ewentualnych własnych możliwościach ich zaspokojenia przez uprawnionych do otrzymywania zasiłków, a przydzielając zasiłki – musi kierować się stanem swego budżetu, na który składają się przekazane mu środki publiczne. OPS w K. W., jako mały Ośrodek w ubogiej Gminie, nie dysponuje dużym budżetem na zaspokojenie potrzeb wszystkich osób ubiegających się o przyznanie pomocy społecznej i w pierwszej kolejności musi pomóc tym, którzy tej pomocy najbardziej potrzebują poprzez zakup żywności, leków, opału czy odzieży. Natomiast naprawa dachu domu, który de facto nie jest własnością Skarżącej, a którego koszt naprawy kształtuje się w granicach 4 tys. zł, nie mieści się ani w granicach potrzeby bytowej Skarżącej ani w granicach możliwości finansowych OPS. Ustawodawca nie definiuje pojęcia szczególnie uzasadnione przypadki w rozumieniu art. 41 ups, pozwalając organom pomocy społecznej na elastyczne reagowanie na wszelkie sytuacje, w których znalazły się osoby albo rodziny o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że owe szczególne przypadki muszą być tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnianiu kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 ups, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy (wyrok NSA z 14.1.1999 r., I SA 1601/98- Lex 47408, akceptowany przez Ł. Borkowskiego w: Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański "Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej" Wyd. LEGES 2007 s. 81). Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są z urzędu przypadki uchylenia decyzji organów administracji w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego z uwagi na szczególne położenie osób ubiegających się o przyznanie zasiłku np. z powodu choroby jaką jest dziecięce porażenie mózgowe (którego skutki można ograniczyć skutecznie w najmłodszym wieku dziecka – w drodze czasochłonnych ćwiczeń, hipoterapii etc.), czy z powodu choroby jaką jest wirusowe zapalenie wątroby typu C (które w wielu przypadkach prowadzi do raka wątroby, a nawet do śmierci) bądź choroba osoby w podeszłym wieku (Skarżący i Jego żona mieli po 77 lat), która wiąże się z nadzwyczajnym nakładem finansowym dla ograniczenia skutków choroby (np. 530 zł dla przyjęcia leku w postaci kroplówki), gdzie często zaprzestanie podawania leków z powodu braku środków finansowych może spowodować nieodwracalne skutki dla zdrowia chorego, a nawet doprowadzić do jego śmierci; wyrok WSA w Poznaniu z: 12.X.2006 r. IV SA/Po 827/05, 28.3.2007 r. IV SA/Po 185/06; 4.11.2009 r. IV SA/Po 470/09 dostępne w Internecie na http:/cbois.nsa.gov.pl/) Z definicji pomocy społecznej, zawartej w art. 2 ust. 1 ups nie sposób wyprowadzić wniosku, że każdy wniosek Zainteresowanej winien być uwzględniony. Pomoc społeczna, będąca instytucją polityki społecznej państwa, ma na celu umożliwienie (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) osobom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tak pomyślana pomoc społeczna opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (art. 2 ust. 1 ustawy; W. Łączkowski op. cit. s.8; Ł. Borkowski i in. – op. cit. s. 10-11). Konstytucyjna kategoria zabezpieczenia społecznego obejmuje w szczególności ubezpieczenie społeczne, zabezpieczenie społeczne i pomoc społeczną. Treścią prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowanie każdemu obywatelowi świadczeń na wypadek: niezdolności do pracy ze względu na chorobę, niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo, osiągnięcie wieku emerytalnego, pozostawanie bez pracy nie z własnej woli i nieposiadanie innych środków utrzymania (L. Garlicki w: "Konstytucja RP. Komentarz" Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 2 uw. 2, s. 4- 8 uw. 7-9 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; W. Muszalski "Prawo socjalne" PWN 1999 s. 12 i n.; I. Sierpowska "Prawo pomocy społecznej" Zakamycze 2006 s. 25-34, uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 września 2004– SK 30/03, OTK-A 8/04/82). Pojęcie zabezpieczenia społecznego obejmuje całokształt świadczeń, jakie - ze środków publicznych - są przyznawane obywatelowi, będącemu w potrzebie (uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 listopada 2001 r. – SK 15/01, OTK ZU 8/01/252). Składa się na nie system urządzeń i świadczeń służących zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb obywateli, którzy utracili lub doznali ograniczenia zdolności do pracy, albo zostali obciążeni nadmiernie kosztami utrzymania rodziny. Pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia i zaopatrzenia społecznego charakter uzupełniający (uzasadnienia wyroków TK: SK 15/01, SK 30/03). Utrwalonym jest pogląd, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń z pomocy społecznej (wyrok SN z 14.3.2002 r.- III RN 141/01- OSNP 24/02/584). Do prawa zabezpieczenia społecznego należą w szczególności: ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie j.t. Dz. U. 175/09/1362 ze zm.), ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U 11/07/74 ze zm.), ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz.U. 39/04/353 ze zm.), ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 71/01/734 ze zm.– dalej udm) i szereg innych- z uwagi na stan faktyczny- nie mających zastosowania w sprawie. Ustawy te tworzą system zabezpieczenia społecznego, realizujący w szczególności art. 65-66, art. 67-71, art. 74-76 i 81 Konstytucji RP. Założeniem tego systemu jest spójność i wzajemne uzupełnianie się instytucji zabezpieczenia społecznego. Co do zasady- chyba że ustawodawca wyraźnie postanowi inaczej- klient zabezpieczenia społecznego nie powinien na koszt podatnika otrzymywać kilku świadczeń z tego samego tytułu, na podstawie różnych ustaw z zakresu zabezpieczenia społecznego (przykładowo: art. 99 ups, art. 3 ust. 3 udm, art. 6 pkt 3 i 4, i art. 8 ust. 3- 13 ups, art. 3 pkt 1- 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm.). Pomoc społeczna przysługuje osobom, które wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych (art. 2 ust. 1 ups). G. W. korzysta z pomocy osób trzecich (w szczególności brata – na którym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec siostry – art. 128 i 129 § 1, art. 132 kro) który użycza Jej lokalu mieszkalnego. System prawa na pierwsze miejsce wśród instytucji pomocy osobom będącym w niedostatku, zgodnie z zasadą subsydiarności, wysuwa obowiązek alimentacyjny ( odpowiednio – wyrok SN z dnia 03 września 1998 r.- I CKN 908/97 – OSNC 3/99/53 z glosą T. Smyczyńskiego- OSP 10/99/173, akceptowany przez M. Andrzejewskiego "Ochrona praw dziecka w rodzinie dysfunkcyjnej" Zakamycze 2003 str.147 i nast.). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że dla pomocy społecznej bardzo ważnym elementem są zobowiązania wewnątrzrodzinne (Ł. Borkowski – op. cit. s. 11). Organy obu instancji trafnie uznały, że żądanie pokrycia zakupu blachy na pokrycie dachu domu, będącego własnością osoby trzeciej (prowadzącego działalność rolniczą) nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że takim szczególnym przypadkiem mogła być choroba nowotworowa Skarżącej w sprawie IV SA/Po 769/09 oraz inne schorzenia jakie u Niej stwierdzono tj. kardiologiczne, okulistyczne, naczyniowe i płucne. Szczególnie choroba nowotworowa może wiązać się z nadzwyczajnym nakładem finansowym dla ograniczenia jej skutków np. przyjęcia leków hamujących rozwój choroby, czy kremów, które zapobiegają powstawaniu ran po naświetlaniu lampami kobaltowymi. Często zaprzestanie podawania leków z powodu braku środków finansowych może spowodować nieodwracalne skutki dla zdrowia chorego, a nawet doprowadzić do jego śmierci. Trafnie zatem w niniejszej sprawie nie przyznano Skarżącej także świadczenia na podstawie art. 41 pkt 1 ups. Oceniając zaskarżone decyzje w wyżej wskazanym zakresie uznać należy, że organy administracji przy ich wydawaniu nie przekroczyły granic uznania administracyjnego jak również nie naruszyły przepisów uzasadniających uchylenie zaskarżonych decyzji przeto skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa. MZ