IV SA/Po 1048/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. S. i M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] września 2017 r. (znak: [...]) Wojewoda Wielkopolski – po rozpatrzeniu odwołania M. S. i S. S. od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2017 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę, obejmującego budowę parkingu wraz z budową chodników, dróg dojazdowych, dojść do budynków, miejsc składowania odpadów, oświetlenia, przebudową kanalizacji deszczowej oraz infrastrukturą towarzyszącą w [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej w skrócie "k.p.a."), umorzył postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia [...] czerwca 2017 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek Gminy [...] (zwanej też dalej "Inwestorem" lub "Gminą") o pozwolenie na budowę dla wyżej opisanej inwestycji. Pismem z [...] lipca 2017 r. Mariola i S. S. zwrócili się do ww. Starostwa Powiatowego o uznanie za stronę w toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi wskazano, iż wnioskodawcy nie mają interesu prawnego i tym samym nie mają uprawnień do uczestnictwa w zainicjowanym przez Gminę postępowaniu. Dnia [...] lipca 2017 r. Starosta [...] (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") wydał opisaną na wstępie decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie – pismem z [...] sierpnia 2017 r. – wnieśli M. i S. S. (zwani też dalej łącznie "Skarżącymi"), reprezentowani przez adw. A. S.. Odwołanie złożono w terminie. Umarzając postępowanie odwoławcze przywołaną na wstępie decyzją z [...] września 2017 r., Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Skarżący nie brali udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji, i tym samym nie została im dostarczona decyzja, złożyli jednakże odwołanie w ustawowym terminie. Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest więc ustalenie, czy Skarżącym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W związku z tym – przywoławszy treść art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej w skrócie "pr.bud.") – Wojewoda stwierdził, że aby uznać właściciela nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy zatem rozróżnić dwa pojęcia: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje też według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania niezbędne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Na tym tle Wojewoda wskazał, że Skarżący są właścicielami działki nr [...] i posadowionego na niej budynku, w którym prowadzą działalność handlową. W kierowanych do organu pismach podnoszą, że planowana budowa parkingu na nieruchomości sąsiedniej, a w szczególności usytuowanie wyjazdu z tego parkingu na wprost należącego do nich budynku handlowego, w istotny sposób ograniczy możliwość korzystania z nieruchomości, gdyż uniemożliwi bezpieczne i komfortowe zatrzymywanie się klientów sklepu oraz dokonywanie dostaw towaru. W związku z tym Wojewoda wyjaśnił, że planowane zamierzenie budowlane, realizowane na działce nr [...], obejmuje budowę dróg manewrowych i miejsc postojowych dla samochodów osobowych, budowę chodników, wyjazdu z terenu inwestycji, remont i przebudowę istniejących ciągów pieszych, ukształtowanie terenu i jego oznakowanie w obrębie budynków mieszkalnych wielorodzinnych o nr [...] na os. Batorego. Do terenu inwestycji prowadzi obecnie droga wewnętrzna dwukierunkowa, przy której zlokalizowany jest budynek Skarżących. Jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego, planowane prace nie obejmują wspomnianej drogi i będą realizowane między budynkami wielorodzinnymi, gdzie obecnie znajduje się teren zielony z dojściami do budynków. W bezpośrednim sąsiedztwie budynku należącego do Skarżących nie przewiduje się żadnych prac budowlanych. Z projektu stałej organizacji ruchu dla przedmiotowego terenu, który został złożony wraz z wnioskiem, również nie wynika, by planowano jakiekolwiek zmiany w obrębie drogi wewnętrznej, przy której usytuowany jest budynek handlowy. Nie można zatem stwierdzić, aby planowana budowa wpływała na możliwość korzystania przez Skarżących z drogi dojazdowej, bowiem pozostanie ona w stanie dotychczasowym. Biorąc pod uwagę powyższe, nie można przyjąć – zdaniem organu II instancji – że działka zabudowana budynkiem usługowym należącym do Skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu Prawa budowlanego. Powstanie inwestycji w kształcie zaproponowanym przez Inwestora nie będzie oddziaływać na nieruchomość Skarżących w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Tym samym, jak stwierdził Wojewoda, w powyższym zakresie nie doszło do naruszenia konkretnych norm prawnych, na podstawie których Skarżący mogą wywodzić swój interes prawny. W konkluzji organ II instancji uznał, że Skarżący nie posiadają w niniejszej sprawie interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, nie są więc stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud. W razie zaś, gdy organ odwoławczy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, która rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie. W konsekwencji organ II instancji nie może przystąpić do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Skargę na opisaną decyzję Wojewody wnieśli S. S. i M. S., reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, który zarzucił tej decyzji naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 pr.bud. w zw. z § 1 ust. 3 pkt 1 [lit.] a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124; dalej jako: "rozporządzenie MTiGM") – przez zatwierdzenie projektu "zjazdu" z drogi wewnętrznej położonej na [...], naruszając w sposób rażący sposób użytkowania drogi przez pozostałych użytkowników nieruchomości sąsiedniej, tj. Skarżących; 2) art. 28 k.p.a. – poprzez nieuznanie Skarżących jako strony w postępowaniu w I i w II instancji, mimo że w przedmiotowym stanie faktycznym organ naruszył normy prawa materialnego opisane w zarzucie opisanym w pkt 1, pozwalające zakwalifikować interes Skarżących jako interes prawny; 3) art. 15 w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. – poprzez nieprzestrzeganie zasady dwuinstancyjności, a co za tym idzie: nieprzeprowadzenie przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego co do bezpieczeństwa projektowanego zjazdu z drogi wewnętrznej na drogę publiczną, a wyjaśnienie to było niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie zebranego materiału dowodowego; 4) art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a. – poprzez umorzenie postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że Skarżący, w wielokrotnie kierowanych do organu pismach, wskazywali, iż planowana budowa parkingu na nieruchomości sąsiedniej, a szczególnie zjazd z drogi wewnętrznej, usytuowana jest, zgodnie z projektem budowlanym, na wprost wejścia do budynku będącego własnością Skarżących, gdzie podjeżdżają samochody dostawcze przekazujące towar do magazynu, jak i pojazdy klientów, którzy odbierają zakupiony w sklepie Skarżących towar – co stwarza zagrożenie bezpiecznego użytkowania drogi publicznej, a zwłaszcza tej części, z której korzystają Skarżący i ich klienci. A skoro ulica leży w ciągu drogi publicznej i może z niej korzystać każdy zgodnie z przeznaczeniem, to każde urządzenie funkcjonujące jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze stanowiącej bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.). W ocenie Skarżących projektowany zjazd, w chwili obecnej w budowie, nie spełnia warunków bezpieczeństwa użytkowania przewidzianych w § 1 ust. 3 pkt 1 [lit.] a rozporządzenia MTiGM. W konkluzji autor skargi stwierdził, że strona skarżąca wykazała istnienie przepisu prawa materialnego, który w przytoczonych okolicznościach niniejszej sprawy kwalifikuje interes Skarżących, jako interes prawny. Zatem organ administracyjny winien dopuścić Skarżących, jako strony, a nie umarzać postępowanie odwoławcze, naruszając art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 k.p.a. Na rozprawie w dniu 01 lutego 2018 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał wnioski i wywody skargi, z tym że doprecyzował, iż sporny zjazd jest na drogę wewnętrzną, która prowadzi do ul. [...]. Poza tym podkreślił, że Skarżący dysponują w tej sprawie interesem prawnym, a nie tylko faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. 2. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] września 2017 r. (nr [...]) – umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. 3. Należy podkreślić, że prowadzone przez Wojewodę postępowanie odwoławcze zakończone zaskarżoną decyzją zasadnie ograniczało się jedynie do badania kwestii posiadania przez Skarżących przymiotu strony postępowania, i wiążącej się z tym legitymacji procesowej do wniesienia odwołania, w ww. sprawie. W konsekwencji do tego tylko zagadnienia ogranicza się także kontrola sprawowana przez Sąd w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. 4. Zgodnie z regułą wysłowioną w art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. 1. Jednakże w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ta ogólna reguła doznaje istotnego ograniczenia, wynikającego z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud."), zgodnie z którym stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepisu tego nie stosuje się jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.) – o czym stanowi expressis verbis art. 28 ust. 4 pr.bud. Należy podkreślić, że omawiane wyłączenie stosowania art. 28 ust. 2 pr.bud. dotyczy tylko – jak z powyższego wynika – "postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa", a nie każdej "inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa". Wymagającym udziału społeczeństwa jest zaś tylko takie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w ramach którego (a nie wcześniej, w odrębnym postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań) przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok NSA z 02.06.2016 r., II OSK 2395/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie taka sytuacja nie zachodziła. 2. Zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 20 pr.bud., pod użytym w art. 28 ust. 2 pr.bud określeniem "obszaru oddziaływania obiektu" należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". W konsekwencji stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nie wszystkich nieruchomości sąsiednich, na które projektowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, lecz tylko takich, w odniesieniu do których oddziaływanie to przybierze postać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, mających swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją inwestycji (obiektu) danego rodzaju (zob. wyrok NSA z 26.09.2017 r., II OSK 131/17, CBOSA). 3. Jak z powyższego wynika, ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę łączy się nierozerwalnie z ustaleniem "obszaru oddziaływania inwestycji" w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud. Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że przy wyznaczeniu tego obszaru należy uwzględnić funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Organ powinien więc każdorazowo ustalić przepisy odrębne, które przewidują w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Podstawę do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa – tylko wówczas bowiem mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego w świetle art. 28 ust. 2 pr.bud. Ograniczenia, które nie są wynikiem obowiązywania przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas wyłącznie interes faktyczny (por. wyroki NSA: z 04.07.2013 r., II OSK 583/12; z 09.10.2007 r., II OSK 1321/06 – dostępne w CBOSA). 4. Niezależnie od niezbędnej aktywności procesowej organów administracji, wynikającej z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), ostatecznie to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny – mający legitymować ów podmiot do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym – spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (por. wyroki NSA: z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 17.04.2014 r., II OSK 86/13; z 11.06.2013 r., II OSK 324/12; z 03.02.2012 r., II OSK 2208/10; z 26.01.2012 r., II OSK 2146/10; z 03.02.2011 r., II OSK 206/10; z 03.12.2008 r., II OSK 1505/07; z 29.01.2008 r., II OSK 1959/06; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA), i to on ponosi negatywne, procesowe skutki jego ewentualnego niewykazania. 5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda trafnie uznał, iż Skarżący nie dysponują interesem prawnym, który legitymowałby ich do występowania w charakterze strony w – zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. (nr [...]) – postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (zwanej też dalej "Inwestycją"), obejmującej budowę parkingu wraz z budową chodników, dróg dojazdowych, dojść do budynków, miejsc składowania odpadów, oświetlenia, przebudową kanalizacji deszczowej oraz infrastrukturą towarzyszącą w [...] Przemawiają za tym następujące względy. 1. Skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, który w związku z realizacją Inwestycji wprowadzałby jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu ich nieruchomości – w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud. W szczególności takim przepisem nie jest, wskazany w skardze w tym charakterze, § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124; w skrócie "rozporządzenie MTiGM"), ani żaden inny przepis tego rozporządzenia. Przywołane rozporządzenie MTiGM odnosi się bowiem do "dróg publicznych" w rozumieniu ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.d.p."), czyli zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 1 u.d.p.: do dróg zaliczonych na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg – tj. do dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych albo gminnych (art. 2 ust. 1 u.d.p.) – z których może korzystać każdy, zgodnie z ich przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie – wbrew pierwotnemu, błędnemu stanowisku Skarżących (na którym oparte zostały także zarzuty skargi), od którego pełnomocnik Skarżących ostatecznie odstąpił (na rozprawie) – droga (działka drogowa nr [...]), przy której położona jest nieruchomość Skarżących (działka nr [...]), z posadowionym na niej budynkiem sklepu, i na którą prowadzi inkryminowany zjazd z projektowanego parkingu osiedlowego, usytuowany niemal vis-a-vis tego sklepu, nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.), lecz drogą wewnętrzną (która, choć stanowi własność Gminy, to jednak nie jest "drogą gminną" w technicznoprawnym znaczeniu, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 u.d.p., gdyż nie została zaliczona do takiej kategorii dróg). Dopiero z tej drogi wewnętrznej odbywa się zjazd na drogę publiczną – ulicę Z.. 2. Przeciwko przypisaniu Skarżącym interesu prawnego przemawia także okoliczność, prawidłowo ustalona przez Organy, że zgodnie z zatwierdzonym przez Starostę projektem budowlanym planowane prace nie obejmują ww. drogi wewnętrznej, że będą one realizowane jedynie między budynkami wielorodzinnymi, gdzie obecnie znajduje się teren zielony z dojściami do budynków, oraz że w bezpośrednim sąsiedztwie budynku (sklepu) należącego do Skarżących nie przewiduje się żadnych prac budowlanych. Ponadto z projektu stałej organizacji ruchu dla przedmiotowego terenu również nie wynika, by planowano jakiekolwiek zmiany w obrębie drogi wewnętrznej, przy której usytuowany jest budynek handlowy. Nie można zatem stwierdzić, aby planowana budowa wpływała, w prawnie relewantny sposób, na możliwość korzystania przez Skarżących z drogi dojazdowej do sklepu, bowiem droga ta pozostanie w stanie dotychczasowym. 3. Wszystko to przemawia za uznaniem, że w kontrolowanej sprawie można mówić o istnieniu po stronie Skarżących, w związku z realizowaną Inwestycją, co najwyżej interesu faktycznego, a nie wymaganego: prawnego. Co więcej, w zakresie, w jakim Skarżący powołują się na ewentualne ograniczenia w "bezpiecznym i komfortowym załadunku towarów przez klientów sklepu oraz dokonywaniu dostaw towarów" (do sklepu), nie będzie to bezpośrednio nawet ich własny interes faktyczny, lecz interes faktyczny innych podmiotów (klientów, dostawców). 6. Skoro, jak z powyższego wynika, Skarżący nie mają interesu prawnego we wnioskowanej sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud., to zarzut naruszenia tych przepisów przez organ II instancji (pkt 1 i 2 petitum skargi) należało uznać za całkowicie chybiony, zaś umorzenie przez ten organ postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – za rozstrzygnięcie w pełni zasadne (wbrew zarzutowi z pkt 4 petitum skargi). Jako nietrafny należało także ocenić zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 15 w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. (pkt 3 petitum skargi), gdyż wobec zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, organ II instancji nie był władny do powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją Starosty, w tym do ewentualnego badania "bezpieczeństwa projektowanego zjazdu". Tym bardziej, że – jak to już wyżej wskazano – wbrew twierdzeniom skargi, nie jest to zjazd "z drogi wewnętrznej na drogę publiczną" tylko zjazd z parkingu osiedlowego na drogę wewnętrzną. 7. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.