IV SA/Po 1124/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. przy udziale sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody W. z dnia [..] 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. oddala skargę Decyzją z dnia [...]2011 r. Wojewoda W. (dalej również jako: Wojewoda) umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. ustalającej odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości położone w P.. Decyzję Wojewody wydano w następujących okolicznościach faktycznych: Decyzją z dnia [...] 2011 r. Dyrektor GEOPOZ – działając z upoważnienia – Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej ustalił na rzecz H. F. i J. D. odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, położone w P.. Do zapłaty odszkodowania zobowiązano Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Odwołanie od tej decyzji złożył Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wojewoda w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) decyzją z dnia [...] 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem Prezydenta Miasta P.. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nieruchomości położonej w P., oparte było o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.). W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczych, nastąpiła konieczność ponownego ustalenia odszkodowania za wywłaszczone działki. Jak wyjaśniono, stosownie do art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej jako: ustawa o gospodarce nieruchomościami) odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala starosta, wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 4 pkt 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez starostę należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. z 1998 r., nr 103, poz. 652) miasto P. zostało uznane za miasto na prawach powiatu, a zatem organem właściwym do rozpoznawania niniejszej sprawy okazał się Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania zakresu administracji rządowej. W dalszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą nr VI/46/l 11/99 Rady Miasta P. z [...] 1999 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXI l/l 77/91 Rady Miejskiej P. z [..] 1991 r. w sprawie przekształcenia P. Przedsiębiorstwa Geodezyjno - Kartograficznego GKOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GBOPOZ, do zadań Zarządu należą m.in. wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Do prowadzenia spraw i wydawania decyzji w tym zakresie Prezydent Miasta P., wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, upoważnił Dyrektora Zarządu oraz jego Zastępcę do spraw Orzecznictwa Administracyjnego z dniem [...] 2006 r. W konsekwencji, organem który orzekał w pierwszej instancji był w istocie Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z. zakresu administracji rządowej, zaś Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ działał jedynie z jego upoważnienia. W następnej kolejności Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta P., jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej zostało wniesione przez Prezydenta Miasta P., jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zachodzi więc wątpliwość, czy Prezydent Miasta P. może uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu w podwójnej roli: raz jako organ orzekający w sprawie, a następnym razem jako podmiot kwestionujący dopiero co wydane przez siebie rozstrzygnięcie. Odpowiadając na tak postawione pytanie Wojewoda stanął na stanowisku, że podmiot który został wyznaczony przez obowiązujące przepisy do rozstrzygania określonej kategorii spraw w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych jako organ prowadzący postępowanie, nie ma możliwości wzięcia w nim udziału jako jego strona na innym jego etapie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyrażono pogląd, iż w przedmiotowym postępowaniu zobowiązanym do zapłaty odszkodowania został Prezydent Miasta P., jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji: rządowej, jednakże obowiązek wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie może być utożsamiany z interesem prawnym obligującym do posiadania statusu strony w toczącym się postępowaniu. W opinii Wojewody, skoro postępowanie odszkodowawcze jest elementem koniecznym konstrukcji wywłaszczenia, to należy pojmować go w kategorii interesu publicznego, który nie ma nic wspólnego z pojęciem interesu prawnego wyrażonego w art. 28 kpa. Uznając, że Prezydent Miasta P., jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, nie miał możliwości skutecznego wniesienia odwołania od wydanej przez siebie decyzji, Wojewoda wskazał na art. 105 kpa, w myśl którego, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu odpowiednio w całości albo w części. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że poprzez bezprzedmiotowość rozumie się brak elementów materialnego stosunku prawnego bądź o charakterze podmiotowym, bądź o charakterze przedmiotowym. Stwierdzenie bezprzedmiotowości wiąże się z koniecznością rozstrzygnięcia sprawy jedynie na gruncie prawa formalnego, bez możliwości oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przepisów materialnych. Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku posiadania przymiotu strony przez składającego odwołanie - Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, dlatego stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzono postępowanie odwoławcze. Na decyzję Wojewody umarzającą postępowanie odwoławcze Miasto P. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a także przepisów: art. 7, art. 8, art. 24, art. 28 i art. 77 § 1 kpa. Żądaniem skargi objęto uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody W. oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej - jak wskazano - przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia [...] 2011 r., a także umorzenie postępowania przed organem l instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W skardze zażądano również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymania wykonalności skarżonej decyzji Wojewody. W uzasadnieniu skargi powołując się na pogląd zawarty w uchwale z dnia 19 maja 2003r., sygn. akt OPS 1/03, Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jago zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. A zatem – jak podkreślił autor skargi – stanowisko Wojewody W. w sprawie nie uznania Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej za stronę postępowania uprawnioną do złożenia odwołania nie znajduje uzasadnienia w przepisach i utrwalonym orzecznictwie. W skardze podkreślono, że nie można utracić przymiotu strony nawet wówczas, gdy organ danego podmiotu praw i obowiązków przyznanych przepisami prawa materialnego był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Strona jest, bowiem pojęciem materiałnoprawnym, nie zaś pojęciem procesowym, a zatem o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, przesądzają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś prawa procesowego. Autor skargi podkreślił, że Prezydent Miasta jako prezydent miasta na prawach powiatu ma prawo do złożenia odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, którą został zobowiązany do zapłacenia wysokiego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podkreślenia wymaga, że w opisanej powyżej skardze jako składających skargę wskazano Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej oraz Miasto P.. W konsekwencji skarga Prezydenta Miasta P. zarejestrowana została pod sygnaturą IV SA/Po 1123/11, natomiast skargę Miasta P. zarejestrowano pod sygn. IV SA/Po 1124/11. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności, podkreślenia wymaga, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Miasta P.. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Kolegium umarzającej postępowanie odwoławcze w pierwszej kolejności rozważyć należało istnienie interesu prawnego i dopuszczalność wniesienia w niniejszej sprawie skargi przez Miasto P.. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że Miasto P. nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym ani I, ani II instancji. Miastu P. nie doręczono również decyzji Wojewody. Jak stanowi jednak przepis art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: ppsa) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W świetle przytoczonego przepisu, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Legitymację czynną do wniesienia skargi posiada generalnie każdy, kto ma interes prawny w zaskarżeniu określonego aktu, czynności, czy też bezczynności organu administracji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych o interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy jest on oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Co do zasady, legitymację skargową posiada strona postępowania, w ramach którego podjęty został zaskarżony akt lub czynność administracyjnoprawna lub która skarży bezczynność organu administracji publicznej w tym zakresie (por. wyrok NSA z 5 października 2010 r. sygn. I OSK 1551/10). W myśl art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jednak jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu musi być on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., C.H.Beck, warszawa 2006, s. 225). Jednoznaczne w tym przedmiocie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, iż istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. postanowienie NSA z 19.02.2009 r. sygn. II OZ 157/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że istnienie interesu prawnego gminy w sprawach dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości jest przedmiotem dyskusji orzecznictwa i doktryny. W ocenie Sądu, pamiętać jednak należy, że Prezydent Miasta P. wydając w niniejszej sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu gminy w charakterze jej organu, lecz wykonywał niezależną od Miasta kompetencję organu administracji państwowej. Taka właściwość Prezydenta Miasta P., jako organu administracji państwowej wynika jednoznacznie z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. nr 103 poz. 652) - por. część XV załącznika do tego rozporządzenia - sytuujące Miasto P., jako miasto na prawach powiatu), oraz art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010 nr 102 poz. 651) w związku z art. 4 pkt 9b1 tej ostatniej ustawy, w świetle których do prezydenta miasta na prawach powiatu należą kompetencje starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w tym rozstrzyganie w sprawach odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Powstające, w konsekwencji, na tym tle zagadnienie szczególnej relacji między prezydentem miasta na prawach powiatu jako organem administracji państwowej, a danym miastem jako osobą prawną, której interesu prawnego dotyczy kompetencja administracyjna prezydenta, nie może jednak prowadzić do przyjęcia stanowiska, które oznaczałoby pozbawienie miasta na prawach powiatu, przysługującej mu ochrony prawnej (por. postanowienie SN z 3 października 2002 r. sygn. III RN 165/01). Podgląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie NSA, który wskazał, że skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość, to nie może być pozbawione statusu strony w sprawie sporu o to odszkodowanie (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 383/10, wyrok NSA z 8 października 2007 r., sygn. I OSK 529/07). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd powyższy podziela w całości, i przyjmuje jako swój, podkreślając, że prawo gminy do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy wykonuje jednocześnie zadania starosty. Reasumując, powyższe ustalenia pozwoliły na stwierdzenie istnienia interesu prawnego i dopuszczalność wniesienia w niniejszej sprawie skargi przez Miasto P.. W następnej kolejności, uprzedzając zasadnicze rozważania w rozpoznawanej sprawie wyjaśnić należy, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest do tego legitymowany prowadzi do umorzenia postępowania odwoławczego. W takiej sytuacji brak podstaw do merytorycznego badania sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Sądowa kontrola legalności takiej decyzji polega zatem na sprawdzeniu zgodności z prawem tej decyzji, tj. zgodności z prawem umorzonego postępowania odwoławczego z powodu stwierdzenia, iż odwołanie zostało wniesione przez podmiot niespełniający przesłanek określonych w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa). Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej jako: ppsa.) statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi (por. postanowienie NSA z 23.08.2011 r., sygn. II OZ 685/11, wyrok NSA z 29 września 2009 r., sygn. I OSK 1412/08). Z tego też powodu zarzuty skargi wykraczające poza przedmiot badania, jakiego dotyczyła procesowa decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie mogą wywołać skutku w postępowaniu ze skargi na tę decyzję. Przechodząc zatem do kontroli legalności decyzji Wojewody W.ego umarzającej postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Prezydenta Miasta P., przypomnieć należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje legitymacja organu I instancji do wniesienia odwołania od decyzji własnej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało zwrócić uwagę, że pojawiający się w okolicznościach faktycznych niniejszej prawy problem nie jest zagadnieniem nowym, ani nieznanym judykaturze i piśmiennictwu. Nie powinien zatem budzić uzasadnionych wątpliwości brak możliwości złożenia przez organ administracji publicznej odwołania od własnej decyzji. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie decyzję z dnia [..] 2011r. wydał Prezydent Miasta P.. Jak wskazano w treści tej decyzji, Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ wydał ją "działając na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta P., jako prezydenta miasta na prawach powiatu". Fakt ten nie może budzić wątpliwości, jak również to, że na mocy wskazanego w rubrum decyzji z dnia [...] 2011r. upoważnienia udzielonego przez Prezydenta Miasta P., Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ nie stał się organem administracji, a jedynie wykonywał kompetencje Prezydenta Miasta P., których sam nie posiada (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 746). Tak więc, rozstrzygnięcie wydane przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ traktowane być może wyłącznie jako działanie Prezydenta Miasta P.. Podkreślenia wymaga przy tym, że Prezydent Miasta P. wydając decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu gminy w charakterze jej organu, lecz wykonywał niezależną od Miasta kompetencję organu administracji państwowej. Odwołanie – na co jednoznacznie wskazano – również złożył Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (k. 13 akt adm), a nie Miasto P. reprezentowane przez organ wykonawczy. Niezależnie jednak od tego czy - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - wnosząc odwołanie Prezydent Miasta P. działał jako starosta powiatu (a więc jako organ administracji publicznej), czy też działałby on jako organ wykonawczy gminy reprezentujący jej interesy prawne (a więc w sferze dominium), nie zmienia to faktu, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania organu administracji publicznej, ani on, ani żadna z jego jednostek organizacyjnych nie ma uprawnienia do reprezentowania interesu jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes prawny. Fakt ten nie powinien również budzić wątpliwości Miasta P.. W literaturze prawniczej i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z regułą "Ne quis iudex in propria causa" role strony i sędziego w konkretnym postępowaniu są niepołączalne. W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę, że pojęcie strony definiują art. 28 i art. 29 kpa. Przepisy te status strony wiążą - z własnym interesem prawnym - w toczącym się postępowaniu. Tymczasem, organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem, a w jego roli z istoty rzeczy nie ma miejsca na własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. W konsekwencji, organ, który wydał decyzję w sprawie nie jest i nie może w tej samej sprawie być stroną postępowania i nie mogą przysługiwać mu żadne jej uprawnienia bo korzysta on z uprawnień władczych, opatrzonych sankcją przymusu państwowego. Wykluczona jest zatem możliwość równoczesnego występowania w interesie strony zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji oraz w roli organu orzeczniczego, który na mocy art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 6 kpa ma obowiązek działać na podstawie prawa, a więc i zachować bezstronność w załatwianiu spraw administracyjnych (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2377/10, postanowienie NSA z 7 grudnia 2006 r., sygn. I OZ 1646/06, postanowienie NSA z 5 października 1993 r. sygn. SA/Wr 767/93, postanowienie NSA z 29 kwietnia 1986 r., sygn. SA/Gd 43/86, postanowienie NSA z dnia 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82, a także wyrok SN z 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 190). Z tych też powodów Prezydent Miasta P. nie mógł skutecznie wnieść odwołania od wydanej przez siebie decyzji. Reasumując, skoro Prezydent Miasta P. wydał decyzję w sprawie, to nie może on zasadnie wywodzić, iż jest on równocześnie w tej samej sprawie stroną postępowania. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że w takich przypadkach ustawodawca wyposażył właściwe organy w stosowne instrumenty, którymi powinny się one posłużyć dostrzegając ryzyko wystąpienia konfliktu interesów. Konkretnie - w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Prezydent miasta na prawach powiatu, sprawujący funkcję starosty, nie może jednocześnie występować w imieniu tego miasta jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z miastem w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należałoby uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na jego prawa i obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 607/09 i z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1286/08). Jeżeli jednak – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej najpierw wydał decyzję, a następnie złożył od niej odwołanie wywodząc, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego, to organ odwoławczy obowiązany był zbadać istnienie tego interesu na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych w sprawie. Jeżeli, natomiast w wyniku poczynionych ustaleń organ stwierdził, że jednostka nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego, to wówczas zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. uchwała NSA z 05.07.1999 r., sygn. OPS 16/98). Tak też prawidłowo postąpił Wojewoda W. wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wobec powyższego, uznając dopuszczalność skargi Miasta P., na decyzję Wojewody umarzającą zainicjowane przez organ I instancji postępowanie odwoławcze, Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wskutek czego uznał, że decyzja ta odpowiada prawu. Uwadze Sądu nie umknęło, bowiem, że jakkolwiek zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji Wojewody argumentacja, nie zasługuje w pełni na aprobatę, to jednak ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów kpa jest możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Oznacza to, że naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd jedynie wówczas, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenie przepisów prawa materialnego stanowi podstawę uwzględnienia skargi wówczas gdy miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). W rozpoznawanej sprawie wad takich nie stwierdzono. Prawidłowo, bowiem Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem organu I instancji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ppsa skarga została oddalona. Podkreślenia jednak wymaga, że w niniejszej sprawie sądowa kontrola legalności sprowadzać się mogła wyłącznie do sprawdzenia zgodności z prawem decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Tymczasem, jak zauważa sama strona skarżąca, z woli ustawodawcy Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpatrujący. Co do zasady - rozwiązaniu tej sytuacji służy art. 24 § 1 pkt 1 kpa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy więc rozważyć zasadność zwrócenia się do prokuratora, o podjęcie działań w trybie art. 184 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. MZ