IV SA/Po 1249/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. P-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. P-P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dnia 17 kwietnia 2013 r. do Poznańskiego Centrum Świadczeń wpłynął wniosek E. P-P. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), z tej samej daty, o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad synem, F. P-P., w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 2 pkt 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5, art. 6, art. 8 pkt 2, art. 10, art. 20, art. 24, art. 26 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.ś.r.") – odmówił przyznania wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Wnioskodawczyni pracowała w okresach od 14 marca 2011 r. do 20 lutego 2013 r. ([...]) oraz od 21 lutego 2013 r. do 22 marca 2013 r. ([...]). Następnie, od 09 kwietnia 2013 r., Wnioskodawczyni była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, zaś od 12 kwietnia 2013 r. jest zatrudniona na czas nieokreślony ([...] sp. jawna), z tym że od 16 kwietnia 2013 r. przebywa na urlopie wychowawczym. W związku z powyższym organ uznał, że bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, tj. przed dniem 16 kwietnia 2013 r., Wnioskodawczyni pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy, dlatego brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego dodatku. W odwołaniu od opisanej decyzji Prezydenta Miasta, Wnioskodawczyni – z powołaniem się na zarzuty: (1) naruszenia art. 10 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 186 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p."), poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę przyznania prawa do dodatku, pomimo nieistnienia przesłanek nieprzysługiwania dodatku wyszczególnionych w tym przepisie; (2) naruszenia art. 10 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 186 § 1 k.p., poprzez ich błędne niezastosowanie i nie przyznanie dodatku, pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek uzasadniających jego ustalenie; (3) naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), a także (4) błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na wadliwym przyjęciu, że bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego Wnioskodawczyni pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy – wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez przyznanie wnioskowanego dodatku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wnioskodawczyni podkreśliła, że prawo do urlopu wychowawczego nabyła w dniu 18 sierpnia 2012 r., jako że zgodnie z art. 186 § 1 k.p. prawo to powstaje z dniem urodzenia dziecka. Jest zaś poza sporem, że przed tym dniem była ona zatrudniona przez okres powyżej 6 miesięcy (od 14 marca 2011 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ I instancji") decyzją z [...] października 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że okres "bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego" w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. jest tożsamy z okresem bezpośrednio poprzedzającym datę złożenia wniosku o urlop wychowawczy. Na poparcie tej tezy SKO przytoczyło, w ślad za organem I instancji, obszerne fragmenty uzasadnień wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 23/10, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1089/11. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. P-P., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, adwokata W. G., wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 10 ust. 1 i 5 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że przepisy te uzależniają uzyskanie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od pozostawania w stosunku pracy przez okres 6 miesięcy bezpośrednio przed skorzystaniem z urlopu wychowawczego, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia prowadzi do wniosku, iż uzależniają one uzyskanie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od pozostawania w stosunku pracy przez okres 6 miesięcy bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, tj. urodzeniem dziecka – a w konsekwencji poprzez ich wadliwe zastosowanie i odmowę zmiany lub uchylenia decyzji organu I Instancji; 2) naruszenia przepisów postępowania – art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez brak realnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a ograniczenie się przez organ wyłącznie do przytoczenia treści przepisów oraz zacytowania orzecznictwa; 3) naruszenia przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i niewydanie decyzji reformatoryjnej, pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających jej wydanie; 4) naruszenia przepisów postępowania – art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. i wynikających z nich zasad ogólnych postępowania administracyjnego – poprzez działanie nie na podstawie przepisów prawa oraz w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła, że na gruncie art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. organy mylą moment nabycia prawa do urlopu wychowawczego, jakim jest dzień urodzenia się dziecka, z momentem skorzystania z tego urlopu (złożeniem wniosku o urlop). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając in extenso wywód zamieszczony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, przede wszystkim z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 8 pkt 2 u.ś.r. do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki m.in. z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Dodatek ten przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego (art. 10 ust. 1 ab initio u.ś.r.) – o ile nie zachodzą sytuacje wymienione w art. 10 ust. 5 u.ś.r. W świetle tego ostatniego przepisu dodatek nie przysługuje w szczególności wówczas, gdy osoba, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., "bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy" (art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r.). Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół prawidłowej wykładni użytego w cytowanym przepisie pojęcia "uzyskania prawa do urlopu wychowawczego", a w konsekwencji – ustalenia, czy momentem uzyskania tego prawa w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. jest dzień urodzenia się dziecka, które ma być objęte opieką w ramach urlopu wychowawczego (jak twierdzi Skarżąca), czy dopiero dzień złożenia wniosku o udzielenie tego urlopu (jak przyjęły organy obu instancji). W ocenie Sądu interpretacja art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. przyjęta przez organy obu instancji jest błędna. Przystępując do analizy tej regulacji należy wyjść od niespornego stwierdzenia, że omawiany przepis art. 10 u.ś.r. nie funkcjonuje w normatywnej próżni, lecz jest elementem szeroko rozumianego systemu uprawnień pracowniczych związanych z rodzicielstwem. Bez odniesienia się do przepisów prawa pracy normujących problematykę pozostawania w stosunku pracy i nabywania prawa do urlopu wychowawczego nie byłoby możliwe stosowanie przepisu art. 10 ust. 5 u.ś.r. w sprawach indywidualnych (por. wyroki WSA: z 30.06.2009 r., I SA/Wa 529/09 oraz z 29.03.2011 r., II SA/Lu 122/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Omawiana ustawa nie definiuje bowiem, co należy rozumieć przez urlop wychowawczy, uzyskanie prawa do tego urlopu, pozostawanie w stosunku pracy. Pojęcia te są właściwe dla prawa pracy i stąd dla ustalenia ich znaczenia należy posiłkować się w pierwszej kolejności przepisami podstawowej dla tej gałęzi prawa ustawy – Kodeksu pracy. Wymaga tego wzgląd na tzw. regułę konsekwencji terminologicznej w obrębie języka prawnego (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 104–107), która to dyrektywa interpretacyjna stanowi swoiste "lustrzane odbicie" przyjętych, szczegółowych zasad techniki prawodawczej (zob. załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie: "ZTP"). W tym przypadku chodzi przede wszystkim o § 9 ZTP, który głosi, że w ustawie należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako "kodeks" lub "prawo". W myśl art. 186 Kodeksu pracy – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ II instancji – pracownik zatrudniony co najmniej 6 miesięcy ma prawo do urlopu wychowawczego w wymiarze do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 5 roku życia [4 roku życia – według stanu prawnego obwiązującego w dniu złożenia wniosku o przyznanie dodatku oraz w dacie orzekania przez organ I instancji – uw. Sądu]. Do sześciomiesięcznego okresu zatrudnienia wlicza się poprzednie okresy zatrudnienia (§ 1). Pracownik mający okres zatrudnienia określony w § 1, bez względu na to, czy korzystał z urlopu wychowawczego przewidzianego w tym przepisie, może skorzystać z urlopu wychowawczego w wymiarze do 3 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia, jeżeli z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności dziecko wymaga osobistej opieki pracownika (§ 2). Rodzice lub opiekunowie dziecka spełniający warunki do korzystania z urlopu wychowawczego mogą jednocześnie korzystać z takiego urlopu przez okres nieprzekraczający 3 miesięcy (§ 3). Urlopu wychowawczego udziela się na wniosek pracownika (§ 4). Urlop wychowawczy może być wykorzystany najwyżej w 4 częściach (§ 5). Już w tym miejscu należy zauważyć, że w cytowanym art. 186 k.p. ustawodawca posłużył się różnymi pojęciami: "[posiadania] prawa od urlopu wychowawczego" (§ 1), "korzystania z [tudzież: "wykorzystania"] urlopu wychowawczego" (§ 2, 3 i 5) oraz "udzielania urlopu wychowawczego" (§ 4). Pojęć tych nie należy utożsamiać, co wynika już z językowych dyrektyw interpretacyjnych, w postaci tzw. zakazu wykładni synonimicznej – zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia – oraz dopełniającego go tzw. zakazu wykładni homonimicznej, stanowiącego o niedopuszczalności nadawania tym samym zwrotom różnych znaczeń (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i nast.). W szczególności na gruncie cytowanego regulacji kodeksowej nie można więc utożsamiać prawa do urlopu wychowawczego i nabycia (uzyskania) tego prawa, z wykonywaniem (realizacją) tego prawa, czyli korzystaniem z urlopu wychowawczego. Na tym tle należy podkreślić, że cytowany wcześniej art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. posługuje się pojęciem "uzyskania prawa do urlopu wychowawczego", a nie np. "realizacji prawa do urlopu wychowawczego". Jak to już wyżej wskazano, czym innym jest uzyskanie (nabycie) prawa do urlopu wychowawczego, a czym innym realizacja (wykonywanie) tego prawa – o czym dobitnie świadczy regulacja art. 186 k.p., którą należy brać pod uwagę przy wykładni powołanego wyżej przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dana osoba spełniając określone w Kodeksie pracy warunki (zob. art. 186 § 1 k.p.) uzyskuje prawo do urlopu wychowawczego, ale nie jest zobligowana do skorzystania z tego prawa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1089/11 (CBOSA) – przywołanym również w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, acz, jak można mniemać, bez dostatecznej dozy refleksji – że prawo do urlopu jest związane z urodzeniem dziecka i powstaje w dacie jego urodzenia, wiąże się bowiem z osobistą opieką nad dzieckiem. Natomiast realizacja tego prawa i skorzystanie z urlopu wychowawczego zależy od woli pracownika, bo to na jego wniosek urlop ten może zostać udzielony (art. 186 § 4 k.p.). Art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. odwołuje się do prawa do urlopu wychowawczego, a nie do skorzystania z tego prawa. Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie przyznania przedmiotowego dodatku od spełnienia warunku bezpośredniego zatrudnienia przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy przed realizacją tego prawa, to przepis ten miałby brzmienie: "bezpośrednio przed skorzystaniem z urlopu wychowawczego...", bądź: "bezpośrednio przed złożeniem wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego..."; tymczasem przepis ten brzmi: "bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego...". W cytowanym wyroku NSA trafnie zwrócił uwagę również na niezasadność utożsamiania okresu 6 miesięcy, o którym mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r., z okresem 6 miesięcy, o którym mowa w art. 186 § 1 k.p., bowiem w tym drugim przypadku pracownik nie musi pracować bezpośrednio 6 miesięcy przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Może pracować krócej, gdyż do 6-miesięcznego okresu zatrudnienia wlicza się także poprzednie okresy zatrudnienia. Chodzi więc w tym przypadku o tzw. łączny staż pracy. Natomiast w przypadku prawa do dodatku, określony w art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. 6-miesięczny okres zatrudnienia musi przypadać w całości (nieprzerwanie) bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Wobec powyższego za trafny należało uznać zarzut skargi dotyczący nieprawidłowej wykładni przez organy obu instancji prawa materialnego – art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. Uchybienie to niewątpliwie miało wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, skoro było w niej poza sporem, że bezpośrednio w okresie 6 miesięcy przed dniem urodzenia się syna Skarżącej (18 sierpnia 2012 r.) – który to dzień należało w tej sprawie uznać za dzień uzyskania przez Skarżącą prawa do urlopu wychowawczego w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. – Skarżąca pozostawała w stosunku pracy (z [...] – vide: świadectwo pracy, k. 49 akt adm. I inst.). Zasadny okazał się również zarzut naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (w przypadku SKO – w zw. z art. 140 k.p.a.), w tym zwłaszcza w części dotyczącej wymaganego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Uwadze organów uszedł bowiem najwyraźniej fakt, że dla poparcia swego odmownego rozstrzygnięcia powołały się na dwa wyroki sądów administracyjnych całkowicie w swej wymowie przeciwstawne (wyrok WSA z 18.06.2010 r., sygn. akt II SA/Po 23/10, oraz ww. wyrok NSA z 14.11.2011 r., sygn. akt I OSK 1089/11), i to bez wyjaśnienia (a najpewniej nawet – bez dostrzeżenia) owej sprzeczności. W dodatku pierwszy z przywołanych wyroków w chwili orzekania przez organy nie funkcjonował już w obrocie prawnym (został wcześniej uchylony wyrokiem NSA z 18.11.2011 r., I OSK 1509/10, CBOSA), a drugi wyrażał pogląd całkowicie odmienny od stanowiska zajętego przez organy, gdyż expressis verbis stwierdzał (i to w przytoczonym przez organy fragmencie), że prawo do urlopu jest związane z urodzeniem dziecka i powstaje w dacie jego urodzenia. W konsekwencji zasadny okazał się również zarzut Skarżącej naruszenia przez SKO przepisu art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., z uwagi na jego niezastosowanie, a także uchybienia przez organy obu instancji zasadom ogólnym praworządności oraz działania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej (art. 6–art. 8 k.p.a.). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO (pkt 1 sentencji wyroku), uznając, że organ II instancji, w ramach swoich kompetencji orzeczniczych (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.), jest władny wyeliminować błędy, jakimi obarczona jest również decyzja Starosty, bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Sądu nie zachodzą bowiem przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą adwokata, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461), w wysokości 240 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, a zwłaszcza ocenę prawną co do prawidłowej wykładni art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r.