IV SA/Po 125/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 12 września 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 11 grudnia 2024r. (znak:[...], dalej “decyzja z 11 grudnia 2024r." ) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej “WINB") po rozpoznaniu odwołania R. S. (dalej “skarżący") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej “PINB") z 12 września 2024r. (znak:[...], dalej “decyzja z 12 września 2024r.") odmawiającej współwłaścicielom D. S. oraz R. S. (dalej także "inwestorzy") zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania oraz przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na garaż z wiatą zlokalizowanego w S. przy ul. [...], nr ewid. geod. [...], w części powołującej podstawę prawą, a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 12 września 2024r. PINB odmówił współwłaścicielom zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania oraz przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na garaż z wiatą zlokalizowanego w S. przy ul. [...], nr ewid. geod. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że przedłożony projekt budowlany zamienny jest niezgodny z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej "m.p.z.p") . Decyzją z 11 grudnia 2024r. , po rozpoznaniu odwołania skarżącego, WINB uchylił decyzję PINB z 12 września 2024r. w części powołującej podstawę prawą i w tym zakresie przywołał art. 51 ust. 4 ustawy z ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 2351 ze zm. dalej: Prawo budowlane) w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 471, dalej ustawa o zmianie Prawa budowlanego), a w pozostałej części utrzymał decyzję PINB w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 3 listopada 2022r. skarżący zawiadomił PINB o zakończeniu rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania i przebudowy budynku mieszkalnego na garaż z wiatą, zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w S.. Decyzją z 15 listopada 2022r. (znak: PINB. [...]) PINB wniósł sprzeciw odnośnie przystąpienia do użytkowania "rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmiany sposobu użytkowania i przebudowy budynku mieszkalnego na garaż z wiatą zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w S., gm. S., a WINB decyzją z 9 stycznia 2023r. (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję PINB. W dniu 5 kwietnia 2024r. skarżący złożył do PINB wniosek "o wydanie decyzji o zmianę pozwolenia na budowę". Podczas przeprowadzonej w dniu 12 czerwca 2024r. kontroli na działce nr ewid. geod. [...] w S. przy ul. [...], PINB ustalił, że inwestor zrealizował rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania oraz przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na garaż z wiatą na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 12 czerwca 2015r. wydanej przez Starostę [...]. W trakcie budowy inwestor wprowadził odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na: rozebraniu fragmentu ścian przebudowanego budynku mieszkalnego na garaż. Inwestor nie dokonał również obejścia instalacji zewnętrznej wody i nie zlikwidował instalacji wody pod częścią rozbudowaną, nie wykonał również studni oraz zewnętrznej kanalizacji sanitarnej do przebudowanego budynku mieszkalnego na garaż z wiatą oraz do istniejącego budynku gospodarczego. Roboty budowlane zostały zakończone. Decyzją z 8 lipca 2024r. PINB nakazał współwłaścicielom nieruchomości sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania oraz przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na garaż z wiatą. WINB wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez inwestora w listopadzie 2022r., w związku z powyższym zastosowanie znajdują przepisy sprzed nowelizacji ustawy Prawo budowlane i obowiązujące w dniu wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego (Dz.U. z 2021r. poz. 2351:, dalej: Prawo budowlane). Zgodnie z ustawą o zmianie Prawa budowlanego (art. 27 ust. 1 pkt 2) do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że ocena istotnych odstąpień następuje w oparciu o obowiązujące przepisy (art. 28 pkt 1a ustawy o zmianie Prawa budowlanego). Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, ale tylko po uprzednim uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego zawiera katalog istotnych odstępstw. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro wykonana przez inwestora rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmiana sposobu użytkowania i przebudowa budynku mieszkalnego na garaż z wiatą, zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w S., gm. S. została wykonana niezgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę poprzez zmianę szerokości i powierzchni zabudowy budynku gospodarczego (istotne odstąpienie opisane w art. 36a ust. 5 pkt 2 a i b Prawa budowlanego), to zaistniały podstawy opisane w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego do wydania przez PINB decyzji w przedmiocie sprzeciwu. Następstwem powyższego było zobowiązanie inwestora do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania oraz przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na garaż z wiatą. W ocenie organu odwoławczego PINB trafnie uznał, że projekt zamienny jest on niezgodny z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z 26.11.2013r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na terenie objętym miejscowym planem miejscowym ozn. 14MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak wynika z zapisów miejscowego planu, a mianowicie z §13 pkt 2 m.p.z.p., dopuszczalna jest realizacja tylko jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku gospodarczo-garażowego na działce budowlanej. Natomiast zgodnie z §3 pkt 5 m.p.z.p. przez budynek gospodarczo-garażowy należy rozumieć budynek gospodarczy, garażowy lub gospodarczo-garażowy. Z dołączonej do projektu budowlanego mapy do celów projektowych wynika, iż na przedmiotowej działce znajduje budynek mieszkalny, garaż (zmiana sposobu użytkowania z przebudowanego bud. mieszkalnego), wiata - stanowisko postojowe oraz istniejący budynek gospodarczy. Wobec tego w cenie organu odwoławczego PINB zasadnie odmówił zatwierdzenia przedstawionego projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania oraz przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na garaż z wiatą zlokalizowanego w S. przy ul. [...], nr ewid. geod. [...]. Organ I instancji natomiast w ocenie WINB nietrafnie zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane obecnie obowiązujące, zamiast przepisów obowiązujących przed nowelizacją ustawy, na zastosowanie których wskazują przepisy przejściowe do nowelizacji ustawy. Z tego względu należało uchylić zaskarżoną decyzję w części powołującej podstawę prawą i wskazanie prawidłowych przepisów, co też WWINB uczynił, a w pozostałej części utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skargę na powyższą decyzję WINB z dnia 11 grudnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł skarżący, zaskarżając ją w całości. Zarzucił, że organy administracji nie uwzględniły § 4 ust. 4 i 6 m.p.z.p., a oparły się jedynie o § 13 ust. 2 m.p.z.p. Skarżący podkreślił, że przedmiotem inwestycji była rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego i przebudowa istniejącego budynku na garaż z wiatą - a nie realizacja nowych budynków. Na działce zlokalizowany jest także trzeci budynek (gospodarczy), który pozostał bez zmian. Wszystkie te budynki zostały wzniesione na wiele lat przed uchwaleniem m.p.z.p.. Zdaniem skarżącego § 13 ust. 2 m.p.z.p., określa ilość nowo wznoszonych (realizowanych) budynków, a § 4 ust. 4 i 6 m.p.z.p. odnosi się do istniejącego stanu zagospodarowania - sytuacji gdy działki są już zabudowane. Zapisy m.p.z.p. nie nakazują rozbiórki obiektów budowlanych i budynków, nawet gdy położone są niezgodnie z określonymi w planie liniami zabudowy (§ 4 ust. 5), wykluczając jedynie możliwość ich rozbudowy i nadbudowy. § 4 ust. 6 m.p.z.p. wyraźnie dopuszcza wykorzystanie istniejących budynków o funkcji użytkowej innej niż mieszkaniowa w sposób dotychczasowy - co w tym przypadku dotyczy 3-ciego, gospodarczego budynku na działce. Istniejące, rozbudowywane i przebudowywane budynki oraz zagospodarowanie działki spełniają wymagania m.p.z.p. w zakresie stopnia powierzchni zabudowy (maks. do 30%) i powierzchni biologicznie czynnej (min. 40%). Skarżący podkreślił, że taką wykładnią zapisów m.p.z.p. posłużył się Starosta [...], który w dniu 12 czerwca 2015 r. dla tej inwestycji wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, że stanowisko PINB zawarte w odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego sugeruje, że pierwotna decyzja pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem przepisów prawa miejscowego. Dalej skarżący nadmienił, że projekt budowlany zamienny (opracowany w zakresie wykazanych niezgodności dotyczących przebudowywanego budynku na garaż z wiatą), został złożony do PINB wraz z wnioskiem PB-7 w dniu 5 kwietnia 2023 r. Wydana w dniu 8 lipca 2024 r. przez PINB decyzja nakazująca sporządzenie i przedstawienie takiego projektu świadczy o nieznajomości stanu prowadzonej sprawy oraz o ewentualnym naruszeniu terminów rozpatrzenia sprawy. W trakcie wizyt w PINB okazało się, że organ nie dysponuje żadnym z 4 egzemplarzy tegoż projektu ani egzemplarzem projektu pierwotnego z roku 2015, który został tam przekazany przez Starostę [...]. Skarżący podniósł, że zarzut o niewykonaniu studni oraz zewnętrznej kanalizacji sanitarnej do przebudowanego budynku mieszkalnego na garaż z wiatą jest bezpodstawny. Garaż nie jest budynkiem, w którym zamierza mieszkać i korzystać z toalety. Do działki przy ulicy [...] podłączony jest wodociąg, z którego można pobierać wodę. Skarżący podkreślił, że nigdy nie było jego założeniem wykopania studni. Dodał, że geodetą dokonującym oględzin i pomiaru działki i budynków nie była W. P.. Skarżący nie zgodził się również z wywodami organów dotyczącemu szerokości budynku nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Ustawa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli była decyzja WINB z 11 grudnia 2024r. utrzymująca w przeważającej mierze w mocy decyzję PINB z 12 września 2024r. odmawiajacej inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania oraz przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na garaż z wiatą zlokalizowanego w S. przy ul. [...], nr ewid. geod. [...]. Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Natomiast zgodnie z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ nadzoru architektoniczno – budowanego zobowiązał inwestorów do złożenia projektu zamiennego, a po jego złożeniu odmówił jego zatwierdzenia argumentując niezgodność zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzja powinna obejmować zakresem swojego rozstrzygnięcia całość zamierzenia budowlanego. Projekt budowlany zamienny jest dokumentem odrębnym od projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, sporządzanym po wydaniu tego pozwolenia i stwierdzeniu odstępstw od zatwierdzonego nim projektu. Są to więc projekty budowlane co najwyżej w części takie same, nie te same. W obrocie prawnym nie mogą zaś istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny, toteż projekt zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego. W efekcie projekt budowlany zamienny podlega sprawdzeniu w całości (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2682/17 i II OSK 2686/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się jednak pogląd, że zakres postępowania naprawczego zależy od tego, co w danej sprawie winno ulec naprawie, a więc co spowodowało konieczność prowadzenia tego postępowania (por. wyrok NSA z 5.02.2025 r., II OSK 1243/22, LEX nr 3852847, wyrok NSA z 18.09.2024 r., II OSK 2578/21, LEX nr 3826601, wyrok NSA z 7.12.2023 r., II OSK 750/21, LEX nr 3695473). Okoliczności, które nie były podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których uprzednio zrealizowano daną inwestycję, nie są przedmiotem postępowania naprawczego (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2740/15, ). Przyjęcie w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązań uprzednio zatwierdzonych nie narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2904/19). Istotą postępowania naprawczego prowadzonego w tym trybie jest bowiem legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2534/15; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 922/16; wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2222/15; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1251/15), a nie korygowanie czy zmienianie rozwiązań w uprzednio zatwierdzonym decyzją ostateczną projekcie budowlanym, od których odstępstw nie stwierdzono (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 174/19). Nie ulega wątpliwości, że w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 12 czerwca 2015r. Starosta [...] analizował zgodność zamierzenie budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czemu dał wyraz wprost w uzasadnieniu. Z tego względu obecnie podstawą odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego nie może być niezgodność z zapisami m.p.z.p., skoro zarówno projekt pierwotny, jak i zamienny dotyczą rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania oraz przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na garaż z wiatą. Kwestia zgodności tak określonego przedsięwzięcia była już przedmiotem badania przez organ architektoniczno – budowlany (por. wyrok NSA z 18.09.2024 r., II OSK 2578/21, LEX nr 3826601). Jak wynika z uzasadnień decyzji organów nadzoru architektoniczno – budowlanego obu instancji nie analizowały kwestii , które legły u podstaw wszczęcia postępowania naprawczego, a zatem odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę Z tego względu wydane decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego są przedwczesne, a postępowanie wyjaśniające – wbrew dyspozycji art. 7 , 77 i 80 k.p.a. – nie zostało w tym zakresie przeprowadzone, gdyż skupiono się wyłącznie na kwestii zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć w istotny wpływ na wynik postępowania i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podlegała uchyleniu, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzja organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji przeanalizują projekt budowlany zamienny odnosząc się do kwestii rozwiązań odmiennych, odróżniających istotnie projekt zamienny, w stosunku do pierwotnego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.