IV SA/Po 1251/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki altany 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] września 2017 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej też jako "PINB" lub "organ I instancji") – na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) i art. 104 k.p.a. – nakazał inwestorowi, A. P., rozbiórkę altany o wymiarach w planie 4,81 x 7,32 m i wysokości 5,00 na ogrodzie działkowym nr [...], na działce nr ewid. [...] położonej w [...], gm. [...]. Od tej decyzji odwołania wnieśli: A. P. (zwana też dalej "Inwestorem"), reprezentowana przez r. K., oraz reprezentowane przez tego samego pełnomocnika Stowarzyszenie Działkowców - [...] w [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie przez Inwestora terminu do wniesienia odwołania. Z kolei decyzją z [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. Skargę na tę decyzję [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie Działkowców - [...] w [...] (zwane dalej "Stowarzyszeniem" lub "Skarżącym"), reprezentowane przez dotychczasowego pełnomocnika, który zarzucił zaskarżonej decyzji: . błąd w ustaleniach stanu faktycznego przez przyjęcie, iż przedmiotowa altana jest budynkiem, co stanowi naruszenie § 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] - północny brzeg Jeziora [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Rady Gminy [...] (zwanego dalej "Planem miejscowym"), stanowiącego zakaz lokalizacji budynków; . błąd w ustaleniach stanu faktycznego przez przyjęcie, iż przedmiotowa altana jest tymczasowym obiektem budowlanym, co stanowi naruszenie § 4 pkt 2a/ Planu miejscowego, stanowiącego zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych; . naruszenie przepisów § 4 pkt 2a/ i § 10 Planu miejscowego przez ich nieuzasadnione zastosowanie; . naruszenie przepisów ustawy - Prawo budowlane przez błędne zastosowanie jej art. 48 ust. 1 w przedmiotowej sprawie; . naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz nie zebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie ustalenia definicji budynku, jak też zakwalifikowanie przedmiotowej altany działkowej jako budynku, oraz zaniechanie ustalenia definicji tymczasowego obiektu budowlanego, jak też zakwalifikowanie przedmiotowej altany działkowej jako tymczasowy obiekt budowlany; . naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak funkcjonalnej wykładni przepisów Planu miejscowego i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, a w konsekwencji zaliczenie altany działkowej do kategorii budynków oraz obiektów tymczasowych bez rozważenia okoliczności niniejszej sprawy oraz jakiegokolwiek wyjaśnienia; . naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 9 i art. 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji PINB z [...] września 2017 r. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. P., wyrokiem z 28 lutego 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po 1250/17 uchylił ww. postanowienie [...]WINB stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z 10 kwietnia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po 1251/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej [...]WINB od ww. wyroku o sygn. akt IV SA/Po 1250/17. Wyrokiem z 30 maja 2019 r. o sygn. akt II OSK 1320/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ww. skargę kasacyjną [...]WINB. Postanowieniem z 27 sierpnia 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 1251/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. Na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi oraz podkreślił, że zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu także z tego względu, że doszło do prawomocnego wyeliminowania postanowienia [...]WINB z [...] listopada 2017 r. stwierdzającego uchybienie przez A. P. terminu do wniesienia odwołania, w związku z czym należy dać wyżej wymienionej możliwość wzięcia udziału w postępowaniu odwoławczym i przedstawienia swoich racji. Pełnomocnik uczestnika, Gminy [...], r.pr. K. wniosła o oddalenie skargi w całości, wskazując, iż przedmiotowy teren ma w Planie miejscowym w całości przeznaczenie rolne, uzasadnione bliskością jeziora [...]. W ocenie Gminy na tym terenie w ogóle nie powinien powstać ogród działkowy, gdyż jest to sprzeczne z przeznaczeniem określonym w Planie miejscowym, oznaczonym symbolem "R" i kolorem żółtym na rysunku Planu, a nie "ZD" i kolorem zielonym – w jaki to sposób określa się tereny ogródków działkowych, zgodnie z odnośnym rozporządzeniem. Pełnomocnik Gminy złożył do akt wydruk rysunku Planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak zakreślonej kontroli, Sąd uznał, że zaskarżona decyzji [...]WINB nie może się ostać w obrocie prawnym. W tym miejscu należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja [...]WINB z [...] listopada 2017 r. – wydana po rozpoznaniu wyłącznie odwołania Stowarzyszenia – utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] września 2017 r. Co tu szczególnie istotne, od ww. decyzji PINB odwołanie wniosła także A. P., lecz organ II instancji postanowieniem z [...] listopada 2017 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, uznając je za wniesione przedwcześnie. Postanowienie to zostało następnie uchylone przez tut. Sąd wyrokiem z 28 lutego 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po 1250/17 – w którym nie dopatrzono się wskazanego przez [...]WINB uchybienia – a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 maja 2019 r. o sygn. akt II OSK 1320/18. Powyższe ma istotne znaczenie z uwagi na fakt, że w wyniku omawianych orzeczeń WSA i NSA w obrocie prawnym pozostaje nie rozpoznane odwołanie A. P.. W razie wniesienia przez stronę odwołania, organ odwoławczy – zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a. – wydaje decyzję, w której: (1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo (2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo (3) umarza postępowanie odwoławcze. W świetle art. 127 § 1 k.p.a. drogę do wniesienia przez stronę odwołania otwiera wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji. W sytuacji wniesienia odwołania przez dwie lub więcej stron, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie i jednym aktem, bo dotyczą tej samej (jednej) sprawy. Co do zasady organ winien zatem wydać w sprawie jedną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich odwołujących się stron. Niedopuszczalne jest natomiast, po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie. W sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich odwołań, orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest wówczas możliwość rozpoznania innych, dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 02.10.2003 r., IV SA 3643/02, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące, nieakceptowalne skutki prawne. Z jednej strony wykluczyć należy bowiem stan, w którym odwołanie jednej lub więcej stron postępowania pozostaje nierozpoznane po zakończeniu postępowania – oznaczałoby to pogwałcenie konstytucyjnego prawa tej strony do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP) oraz, w efekcie, także prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie kolejnych decyzji w celu rozpoznania dotychczas nierozpatrzonych odwołań, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie (por. wyroki NSA: z 17.01.2012 r., II OSK 2146/11; z 08.04.2014 r., II OSK 2638/12; z 14.06.2017 r., II OSK 638/17 – CBOSA). W kontrolowanej sprawie organ II instancji, pomimo wniesienia przez strony dwóch odwołań od tej samej decyzji organu I instancji, wydał zaskarżoną decyzję po rozpatrzeniu wyłącznie jednego z nich (Stowarzyszenia), pozostając w przekonaniu – jak się ostatecznie okazało: błędnym – że drugie z tych odwołań (Inwestora) zostało wniesione z uchybieniem terminu. W konsekwencji – w związku z ww. prawomocny wyrokiem WSA – w obrocie prawnym pozostaje nierozpoznane odwołanie wniesione w ustawowym terminie przez uprawniony ku temu podmiot (Inwestora). Taki stan rzeczy narusza art. 78 Konstytucji RP, a także art. 138 w zw. z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji [...]WINB celem umożliwienia organowi II instancji łącznego rozpoznania odwołań A. P. oraz Stowarzyszenia Działkowców - [...] w [...] – co też ten organ winien uczynić ponownie rozpoznając sprawę. W tym miejscu należy zaznaczyć, że powyższe uchybienie organu II instancji uniemożliwia dokonanie przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji w jej aspekcie materialnoprawnym oraz wypowiedzenie się w kwestiach merytorycznych w tej sprawie (por. wyrok NSA z 14.06.2017 r., II OSK 638/17, CBOSA). Taka ocena byłaby bowiem przedwczesna, jako że ubiegałaby ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ II instancji w postępowaniu wszczętym tym razem także z odwołania A. P.. Wniosek o przedwczesności formułowania przez Sąd jakichkolwiek uwag i ocen co do meritum sprawy jest tym bardziej uzasadniony, że – jak trafnie wytknięto w skardze – organ II instancji w istocie nie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez Skarżącego w odwołaniu. Sąd nie jest zaś władny "wyręczyć" tego organu w przeprowadzeniu niezbędnych rozważań i w wyrażeniu wiążących ocen w spornych kwestiach. Sąd administracyjny bowiem – będąc powołanym zasadniczo tylko do kontroli działalności organów administracji publicznej – nie może zastępować tych organów w merytorycznym rozpoznaniu i załatwieniu sprawy administracyjnej (por. R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych [w:] Ratio est anima legis. Księga pamiątkowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, pod red. J. Repela i in., Warszawa 2007, s. 237–238). Tym bardziej, że obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych komponentów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r., IV SA/Wa 622/10, CBOSA). Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 27.05.1998 r., IV SA 1130/96; por. także wyroki WSA: z 05.11.2010 r., I SA/Wa 539/10; z 0212.2008 r., II SA/Rz 502/08; z 05.03.2014 r., IV SA/Po 1084/13 – dostępne w CBOSA). Godzi się jeszcze zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ wyższego stopnia do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, w ramach uzasadniania podjętego rozstrzygnięcia – ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyroki WSA: z 20.11.2007 r., II SA/Bd 786/07; z 04.06.2014 r., IV SA/Po 951/13 – CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu ([...] zł), wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi ustalone w oparciu o stawki minimalne zgodnie z § 15 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.