IV SA/Po 132/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia[...] stycznia 2015r. [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. R., dalej skarżącej, od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. decyzji Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych i Mieszkaniowych Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] odmawiającej przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podało, że opisaną wyżej decyzją administracyjną organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013, poz.966 ze zm.), normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, dla jednoosobowego gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m kw. W myśl zaś art.5 ust.5 powołanej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo o 50%, - jeżeli pokoje i kuchnia zajmują nie więcej niż 60% powierzchni użytkowej lokalu. Tym samym regulacja powyższa daje możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez jedną osobę nie przekracza 45,40 m2 i nie więcej niż 50% tj.52,50 m2 pod warunkiem że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania dodatku mieszkaniowego określonych w/w przepisie art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bowiem powierzchnia użytkowa zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K. przekracza normatywną powierzchnię użytkową o 62,9% (22,00 m2), a więc o więcej niż 30%, a udział powierzchni pokoi i kuchni (45,00 m2) w powierzchni użytkowej tego lokalu (57,00 m2) wynosi 78,9%, tym samym przekracza 60%. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie skarżąca jest osobą niepełnosprawną uprawnioną do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale wobec pozostawania lokalu do jej wyłącznej dyspozycji, nie ma podstaw do powiększenia powierzchni normatywnej o 15m 2. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniosła, że powierzchnia normatywna lokalu mieszkalnego który zajmuje winna ulec powiększeniu o 15 m2 co uprawnia ją do otrzymania dodatku mieszkaniowego albowiem jest osobą niepełnosprawną i spełnia warunki do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że regulacje ustawowe dotyczące udzielania pomocy w formie dodatków mieszkaniowych precyzyjnie określają zasady i tryb ich przyznawania. Osoba ubiegająca się o tę formę pomocy w regulowaniu opłat za zajmowany lokal mieszkalny musi spełniać wszystkie określone w ustawie o dodatkach mieszkaniowych warunki. Niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza skuteczność starań o dodatek mieszkaniowy. Jednym z bezwzględnie obowiązujących warunków jest wymóg zajmowania lokalu o odpowiedniej powierzchni użytkowej, zróżnicowanej - w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Dla jednej osoby, jak w rozpatrywanej sprawie, powierzchnia normatywna wynosi 35m2. W myśl art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo o więcej niż 50%, pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Ustawodawca przewidział jednakże możliwość zwiększenia powierzchni normatywnej. Jak wynika bowiem z przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, powierzchnię normatywną powiększa się o 15m² , jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju - według tego przepisu - orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Podkreślenia wymaga, że jest to unormowanie wyjątkowe, przyznające szczególne uprawnienie, zatem nie może być interpretowane rozszerzająco. Organ odwoławczy wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 565/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że: "Przepis ten (art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu, ale tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jeżeli więc w lokalu mieszkalnym zamieszkuje rodzina, a wśród niej osoba niepełnosprawna, normatywna powierzchnia mieszkalna ulegnie zwiększeniu, jeśli jest spełniony któryś z wymienionych wypadków (poruszanie się na wózku lub konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju). Jednak przypadki te nie są takie same, gdy idzie o powiększenie powierzchni normatywnej, gdyż w sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku, powierzchnię mieszkalną zawsze się zwiększa, natomiast w drugim - tylko wówczas, gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Inna jest sytuacja, gdy osoba niepełnosprawna nie zamieszkuje z rodziną, ale mieszka sama. Jeżeli w lokalu mieszkalnym ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 tej ustawy". Zatem powiększenie powierzchni normatywnej powierzchni o 15 m2 dotyczy osoby niepełnosprawnej tylko w sytuacji, gdy mieszka ona z innymi osobami w lokalu mieszkalnym, a nie dotyczy przypadku gdy mieszka sama (tak wyrok NSA z 23.08.2012r. sygn. akt I OSK 73/12; wyrok NSA z 23.11.2010r. sygn. akt I OSK 929/10; wyrok NSA z 12.06.2013r. sygn.. akt I OSK 2317/12; wyrok NSA z 17.06.2014r. sygn. akt I OSK 2222/13). Dalej organ odwoławczy ustalił, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] czerwca 2012r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju (pkt 10 orzeczenia). Skarżąca mieszka jednak sama. Skoro zatem gospodarstwo domowe w rozpatrywanym przypadku jest jednoosobowe (w normatywnym ujęciu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych), to, zdaniem organu odwoławczego, nie wolno w tej sprawie powiększyć powierzchni normatywnej o 15 m2 ze względu na niepełnosprawność skarżącej. W rezultacie dodatek mieszkaniowy nie może być skarżącej przyznany. Zajmowany przez nią lokal mieszkalny ma 57 m2 powierzchni użytkowej, zatem przekracza powierzchnię normatywną dla jednej osoby (35 m² ). Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenie przez powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, że niepełnosprawny wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, nie skutkuje automatycznie powiększeniem powierzchni normatywnej o 15 m² . W skardze wniesionej na powyższą decyzję skarżąca domagała się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Podtrzymała w niej zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto dodała, że od 2007r. nieprzerwanie miała przyznawany dodatek mieszkaniowy na dowód czego załączyła decyzje o przyznaniu dodatku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zostały one podjęte z naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013r. poz.966 ze zm.), dalej ustawa. Ustawa ta reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby. Stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy: "Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 123, poz. 776 ze zm.)." W myśl art. 5 ust. 5 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że kryterium, od którego ustawa o dodatkach mieszkaniowych uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego jest powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. Stosownie do treści art. 4 ustawy przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Z powyższych uregulowań prawnych wynika, że sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego jest operacją wieloetapową i uzależnioną od prawidłowego ustalenia wskazanych w wyżej powołanych przepisach prawa przesłanek mających wpływ na prawo do dodatku mieszkaniowego i jego wysokość. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy zostały ustalone przez organy administracji rozpatrujące złożony przez skarżącą wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w sposób mało wyczerpujący. Po pierwsze w ocenie Sądu organy nie wyjaśniły dostatecznie czy skarżąca mieszka sama, czy przez cały czas przebywają z nią osoby sprawujące nad nią opiekę, które się zmieniają i które nie prowadzą z nią gospodarstwa domowego. Niepełnosprawność skarżącej powoduje, że wymaga ona stałej i długotrwałej opieki innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Nadto skarżąca jest osobą bardzo schorowaną, po trzech udarach, operacji żołądka, cierpi na rumień guzowaty stwardniały i reumatoidalne zapalenie stawów. Ma problemy z poruszaniem się, bardzo słabo i niewyraźnie mówi. Ponadto organy w ogóle nie odniosły się do kwestii co zmieniło się w stanie faktycznym i prawnym, na przestrzeni 7 lat kiedy to skarżąca, zajmując ten sam lokal mieszkalny (co wynika z akt administracyjnych) spełniała warunki do przyznania jej dodatku mieszkaniowego. Wreszcie istota problemu sprowadza się do wykładni art. 5 ust. 3 ustawy będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia. Ze stanu faktycznego bezspornie wynika, że skarżąca zajmuje lokal mieszkalny o pow. użytkowej 57 m2. W lokalu tym jak podaje mieszka sama, a co drugi dzień przychodzi opiekunka jej pomagać. Legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] czerwca 2012r. ze wskazaniem (pkt 10) prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Orzeczeniem tym została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z uzasadnienia owego orzeczenia wynika, że wymaga ona stałej opieki i pomocy innych osób. Zajmowany przez skarżącą lokal mieszkalny, mający 57 m2 powierzchni użytkowej, przekracza powierzchnię normatywną dla jednej osoby (35 m²) o 62,9 %, a powierzchnia pokoi i kuchni – 45,00m2, stanowi 78,9% powierzchni użytkowej lokalu, a więc przekracza wielkość określoną w art. 5 ust. 5 pkt 2) ustawy (60%). W tych okolicznościach faktycznych organy rozpatrujące sprawę uznały, że skoro gospodarstwo domowe skarżącej jest jednoosobowe (w normatywnym ujęciu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych), to nie wolno powiększyć powierzchni normatywnej o 15 m2 ze względu na niepełnosprawność skarżącej, w związku z czym nie można skarżącej przyznać dodatku mieszkaniowego. Ze stanowiskiem tym, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można się zgodzić. W ocenie Sądu przepis art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy, należy odczytywać wprost, gdyż intencją prawodawcy nie był zamiar ograniczania opisywanej kwestii ze względu na rodzaj prowadzonego przez wnioskującego o przyznanie dodatku mieszkaniowego gospodarstwa domowego. Skoro tym zapisem ustawy prawodawca przyznał osobom niepełnosprawnym pewnego rodzaju przywilej, nie ustanawiając jednocześnie w tym zakresie ograniczeń co do liczby osób składających się na prowadzone gospodarstwo domowe, to dokonując jego interpretacji nie należy przypisywać mu tego rodzaju znaczenia. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy brzmi: "Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 123, poz. 776 ze zm.)." W przepisie tym ustawodawca nie wprowadził, żadnych dodatkowych ograniczeń nie tylko co do liczby osób składających się na prowadzone gospodarstwo domowe przez osobę, o której w nim mowa, ale także co do ilości izb, z których składa się zajmowany przez tę osobę lokal mieszkalny. Przepisem art. 5 ust. 3 ustawy ustawodawca przyznał osobom niepełnosprawnym, o jakich w nim mowa, pewnego rodzaju przywilej, nie ustanawiając jednocześnie w tym zakresie ograniczeń. Dokonując zatem jego interpretacji, w ocenie Sądu nie należy mu przypisywać innego znaczenia. Uznanie za właściwą wykładnię omawianego przepisu wykładnię dokonaną przez organy rozpatrujące sprawę doprowadziłoby do sytuacji, w której skarżąca, która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stwierdzającym konieczność stałej lub długotrwałej nad nią opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, nie miałaby - w aktualnym brzmieniu przepisu art. 5 ust. 3 ustawy - prawa do dodatku mieszkaniowego. Ponadto w sytuacji, gdyby jej lokal był lokalem jednopokojowym, musiałaby w tym jednym pokoju mieszkać razem ze swoim opiekunem mimo, że legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, z którego wynika, że wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Powyższe wskazuje, że dokonując wykładni przepisu art. 5 ust. 3 ustawy należy dać prymat wykładni gramatycznej. Nie można też, w związku z powyższym, zgodzić z tymi poglądami orzecznictwa sądowoadministracyjnego, według których przepis ten ma wyłącznie na celu ochronę osób wspólnie zamieszkujących z osobą niepełnoprawną poruszającą się na wózku lub osobą niepełnosprawną, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Z czego a contrario mogłoby wynikać, że nie ma on na celu ochrony osób, o jakich w nim mowa. Reasumując stwierdzić należy, że powyższa argumentacja wskazuje, że przepis art. 5 ust. 3 ustawy przyznaje osobom niepełnosprawnym poruszającym się na wózku lub osobom niepełnosprawnym, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, pewnego rodzaju przywilej, nie ustanawiając jednocześnie w tym zakresie ograniczeń, jak to trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 sierpnia 2009 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 135/09, który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z tych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zajętego w wyrokach cytowanych i powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto należy mieć na uwadze, że uprawnienie do otrzymania dodatku mieszkaniowego należy zawsze odnosić do konkretnej sytuacji faktycznej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Okoliczność, że niepełnosprawny mieszka sam, nie może w sposób automatyczny pozbawiać go uprawnienia wynikającego z art.5 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (tak wyrok NSA z dnia 12.06.2013r., sygn. akt I OSK 2317/12). Należy zauważyć, że sytuacja skarżącej jest wyjątkowo trudna, jest osobą bardzo schorowaną, ma trudności z wypowiadaniem się i poruszaniem, a jej jedynym stałym źródłem utrzymania jest emerytura w kwocie [...]zł netto. W tej sytuacji, wobec naruszenia przez organy rozpoznające sprawę przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny ją rozstrzygnąć z uwzględnieniem dokonanej wyżej wykładni przepisu art. 5 ust. 3 ustawy.