IV SA/Po 15/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gostyniu na uchwałę Rady Gminy Krzemieniewo z dnia 13 lutego 2023 r., nr XLIV.345.2023 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalania zasad wypłacania i wysokości diet dla Radnych Rady Gminy Krzemieniewo oraz zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdza nieważność uchwały w całości. Rada Gminy Krzemieniewo, na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 7, 8 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1541 ze zm.) w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 roku w sprawie maksymalnej wysokości diety przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021r., poz. 1974 ze zm.) oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 roku w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych (Dz. U. z 2000r., Nr 66, poz.800 ze zm.), podjęła w dniu 13 lutego 2023 roku uchwałę Nr XLIV.345.2023 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalania zasad wypłacania i wysokości diet dla Radnych Rady Gminy Krzemieniewo oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Prokurator Rejonowy Gostyniu, pismem z dnia 3 grudnia 2024 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W ocenie Prokuratora zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 4 w związku z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w nich norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W odpowiedzi na skargę Gmina Krzemieniewo wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, przeprowadzenia rozprawy pod nieobecność przedstawiciela Rady Gminy Krzemieniewo oraz odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania Gmina wyjaśniła, że uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, ani przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Rada Gminy uważała zatem do tej pory, że uchwała spełnia wymogi prawa. Organy nadzoru prawnego w niejednolity sposób podchodzą do kwestii obowiązku publikacji takich uchwał. Przepis art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie rozstrzyga tej kwestii. Rada Gminy zastosowała się do rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody Wielkopolskiego, w których kategorycznie wskazywano, że takie uchwały nie podlegają publikacji (rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 23 lipca 2021 roku nr KN-XI.4131.1.118.2021.20; rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 25 stycznia 2022 roku nr NP.-II.4131.1.11.2022.5 oraz rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 31 marca 2023 roku nr NP.-II.4131.1.104.2023.3). W uzasadnieniu żądania umorzenia postępowania sądowego wyjaśniono, że w reakcji na skargę Rada Gminy Krzemieniewo postanowiła doprowadzić do uchylenia zaskarżonej uchwały i podjęła nowa uchwałę. Wójt Gminy Krzemieniewo, na wezwanie Sądu, przedłożył uchwałę Rady Gminy Krzemieniewo Nr VIII.66.2024 z dnia 16 grudnia 2024 roku w sprawie ustalania zasad wypłacania i wysokości diet dla Radnych Rady Gminy Krzemieniewo oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. W § 4 przedłożonej uchwały zawarte zostało postanowienie, że traci moc uchwała Rady Gminy Krzemieniewo Nr XLIV/345/2023 z dnia 13 lutego 2023 roku zmieniającą uchwałę w sprawie ustalania zasad wypłacania i wysokości diet dla Radnych Rady Gminy Krzemieniewo oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 roku, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5-6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2023r., poz. 40; dalej w skrócie "u.s.g") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rada Gminy Krzemieniewo z dnia 13 lutego 2023 roku uchwałę Nr XLIV.345.2023 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalania zasad wypłacania i wysokości diet dla Radnych Rady Gminy Krzemieniewo oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Na mocy powołanej § 1 zaskarżonej uchwały zmieniona została uchwała nr XXX/239/2021 Rady Gminy Krzemieniewo z dnia 22 listopada 2021 roku w sprawie ustalania zasad wypłacania i wysokości diet dla Radnych Rady Gminy Krzemieniewo oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, a jej § 2 otrzymał brzmienie" "§ 2. 1. Radnym przysługuje zwrot kosztów podróży poza miejscowością, w której znajduje się siedziba rady na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 roku w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych (Dz. U. z 2000r., Nr 66, poz.800 ze zm.) 2. Określa się stawkę za jeden kilometr przebiegu pojazdu, niebędącego własnością gminy używanego przez radnego w podróży służbowej, dla samochodu osobowego: 1) o pojemności skokowej silnika do 900 cmł - na kwotę 0,89 zł 2) o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cmł - na kwotę 1,15 zł 3. Zwrot kosztów podróży służbowej radnego, dokonuje się w formie bezgotówkowej, w terminie 14 dni, od dnia złożenia przez radnego dokumentu potwierdzającego odbyta podróż.". W § 3 zaskarżonej uchwały zawarte zostało postanowienie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą od dnia 17 stycznia 2023 roku. Mając na uwadze argumentację powołaną w odpowiedzi na skargę wyjaśnić należy, że przepis art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie był podstawą prawną zaskarżonej uchwały oraz nie stanowi wzorca dla oceny jej legalności. Z kolei rozstrzygnięcia nadzorcze powołane w odpowiedzi na skargę nie dotyczą zaskarżonej uchwały i nie mogą stanowić o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 40; dalej w skrócie "u.s.g."), na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przepis stanowi upoważnienie dla rady gminy do ustanowienia zasad rekompensaty wydatków radnych, w postaci diet i zwrotu kosztów podróży służbowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że aktem prawa miejscowego jest uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (por. m.in. wyroki NSA: z 11.07.2023 r., III OSK 2602/21; z 27.06.2023 r., III OSK 2472/21; z 14.06.2022 r., III OSK 5279/21; z 14.04.2022 r., III OSK 5279/21; z 28.04.2020 r., II OSK 570/19; z 7.11.2017 r., II OSK 2794/16; a także wyroki WSA: z 07.03.2024 r., III SA/Gd 656/23, z 29.02.2024 r., III SA/Łd 809/23, z 29.02.2024 r., II SA/Ol 847/23, z 15.02.2024 r., IV SA/Po 23/24, z 30.01.2024 r., II SA/Bd 828/23). Skarżący trafnie zatem przyjmuje, że uchwała zmieniająca zasady na jakich radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych również jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019r., poz. 1461) akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prokurator trafnie dostrzegł, że zapis o treści "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą od dnia 17 stycznia 2023 roku" nakazuje przyjmować, iż postanowienia zaskarżonej uchwały uzyskują moc obowiązującą bez publikacji uchwały w dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jako sprzeczne z art. 13 pkt 2 ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym należy rozpoznać jako istotne naruszenie prawa (porównaj wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 roku o sygn. akt II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 roku o sygn. akt II OSK 2040/18, Lex nr 3096440). Ujawniona wada, naruszenie wymogu ogłoszenia uchwały jako warunku wejścia w życie aktu prawa miejscowego, dotyczy wszystkich postanowień zaskarżonej uchwały. Prokurator słusznie przyjmuje, że opisane naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (wyrok WSA w Poznaniu z 16.01.2020 r., IV SA/Po 749/19, LEX nr 2770714; wyrok WSA w Gdańsku z 6.02.2019 r., II SA/Gd 719/18, LEX nr 2622785). Brak jest podstaw do uznania, że niniejsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe na skutek podjęcia uchwał Rady Gminy Krzemieniewo Nr VIII.66.2024 z dnia 16 grudnia 2024 roku w sprawie ustalania zasad wypłacania i wysokości diet dla Radnych Rady Gminy Krzemieniewo oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (postanowienie NSA z 9.07.2014 r., II FSK 1681/14, LEX nr 1494971; postanowienie NSA z 12.12.2013 r., II OSK 2964/13, LEX nr 1406712). Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Uchwała w okresie jej obowiązywania (od 13 lutego 2023 roku do dnia 16 grudnia 2024 roku) w praktyce wywołała skutki prawne, stanowiąc faktycznie podstawę dla ustalenia i wypłaty radnym kosztów podróży służbowych. Jedynie stwierdzenie nieważności tej uchwały przez Sąd może pozbawić ją mocy prawnej ex tunc. Dostrzegać zatem należy, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie spowodowało niemożności jej stosowania do sytuacji z okresu poprzedzającego usunięcie z obrotu prawnego, lecz przerywało taką możność po upływie 14 dni od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały Nr VIII.66.2024 z dnia 16 grudnia 2024 roku, ale z mocą obowiązującą od dnia jej podjęcia. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku, tj. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ziściły się ustawowe przesłanki dla orzekania o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a. prokurator nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.