III SA/Łd 809/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy w Sulmierzycach z dnia 31 lipca 2012 r. nr XXII/142/2012 w sprawie ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Rady Gminy w Sulmierzycach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 31 lipca 2012 r. Rada Gminy w Sulmierzycach na podstawie art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej "u.s.g.") w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługującym radnym (Dz. U. nr 61, poz. 710) podjęła uchwałę w sprawie ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Rady Gminy w Sulmierzycach. W § 5 uchwały wskazano, że traci moc uchwała Nr IV/20/2011 Rady Gminy w Sulmierzycach z 24 lutego 2011 r. w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Gminy Sulmierzyce, zaś w myśl § 6 akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2012 roku. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu, zarzucając jej: 1. istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 – dalej "u.o.a.n.") - polegające na zaniechaniu ogłoszenia w sposób przewidziany w ustawie , tj,. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego; 2. istotne naruszenie art. 4 ust. 1 u.o.a.n oraz art. 2 i art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. - polegające na zredagowaniu § 6 uchwały w sposób, który doprowadził do ukształtowania dwóch różnych dat wejścia w życie tego aktu prawnego. W oparciu o postawione zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator wskazał, że jedyną publikacją przedmiotowej uchwały było zamieszczenie jej w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jej obowiązywanie zależy od ogłoszenia w wymaganej formie, bowiem zgodnie z Konstytucją warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego i wszelkich aktów normatywnych jest ich ogłoszenie. Ogłoszenie zaś następuje na zasadach określonych w ustawach. Zgodnie z u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Tymczasem organ administracji zaniechał uregulowania jakiejkolwiek formy publikacji, a upublicznieniem uchwały, w potocznym znaczeniu, było zamieszczenie jej treści na stronie internetowej w ramach BIP. Tego rodzaju naruszenie prawa należy ocenić jako istotne, ponieważ akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wywołać skutku prawnego. Brak publikacji w przewidzianej formie przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego. Ponadto strona skarżąca wskazała, że wejście w życie zaskarżonej uchwały zostało uregulowane przez organ administracji przepisem § 6 uchwały, który stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia z mocą obowiązująca od dnia 1 sierpnia 2012 r. Konstrukcja tego przepisu jest niejasna w kontekście wymaganej w u.o.a.n. precyzji wskazania daty wejścia w życie każdego aktu normatywnego. Zaskarżona uchwała posiada dwie różne daty wejścia w życie, tj.: 31 lipca 2012 r. oraz 1 sierpnia 2012 r. i sprzeczności tej nie można wyeliminować żadną z technik interpretacyjnych. U.o.a.n. dopuszcza możliwość wskazania innych, krótszych terminów vacatio legis, a nawet nadawanie aktom normatywnym wstecznej mocy obowiązującej. W przypadku zaskarżonej uchwały nie mają one jednak zastosowania, a zważywszy na biskość obu "konkurujących dat", konstrukcja przepisu § 6 zaskarżonej uchwały jest kompletnie niezrozumiała. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania skargowego z uwagi na uznanie zarzutów Prokuratora Rejonowego w Sieradzu i uchylenie skarżonej uchwały we własnym zakresie. Zaskarżona uchwała z 31 lipca 2012 r. została uchylona uchwałą z 11 grudnia 2018 r., która to następnie została uchylona uchwałą z 26 listopada 2021 r. Ponadto organ wskazał, że aktualnie został przygotowany projekt uchwały zmieniającej w sprawie ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Rady Gminy w Sulmierzycach, który jako akt prawa miejscowego zostanie opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, a § 10 uchwały z 26 listopada 2021 r. otrzyma brzmienie "§10. 1. Uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 listopada 2021 r.". Po podjęciu tejże uchwały zostanie ona przesłana do akt postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy przywołanej powyżej ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wyłączną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest zatem jej sprzeczność z prawem w innym stopniu niż nieistotny. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639, z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiot kontroli sądu w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Gminy w Sulmierzycach z 31 lipca 2012 r. w sprawie ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Rady Gminy w Sulmierzycach. Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. m. in. wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21 LEX nr 3379902; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21 LEX nr 3344784; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19 LEX nr 3220983; z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16 LEX nr 2419414). W judykaturze przyjmuje się, że charakter aktu prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2678/17 LEX nr 2742305; z 20 września 2018 r., II OSK 2322/16 LEX nr 2576974). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17 LEX nr 2706500; z 20 września 2018 r., II OSK 2353/16 LEX nr 2576977; z 25 lutego 2016 r., II OSK 1572/14 LEX nr 2037405; z 11 września 2012 r., II OSK 1818/12 Opublikowano: ONSAiWSA 2013/4/63). Abstrakcyjność zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Sulmierzycach z 31 lipca 2012 r. wyraża się w tym, iż diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych mają charakter powtarzalny. Adresatem przepisów uchwały nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję, przepisy te mają zatem charakter generalny. Krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety i zwrotu kosztów podróży służbowych. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Zaskarżona uchwała jest więc aktem prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w uchwale brak jest jakiejkolwiek wzmianki o sposobie jej ogłoszenia, a jedynie § 6 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2012 r. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, o czym stanowi art. 42 u.s.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.). W niniejszej sprawie zatem, zgodnie z powyższymi przepisami, zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości, jako aktu naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. W sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego, będący warunkiem ich wejścia w życie, to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo - bez względu na treść aktu - skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości. Nieważność dotyczy wówczas całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 LEX nr 2799400 oraz z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12 LEX nr 1341456). Niespełnienie w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego wymagań formalnych w zakresie należytej publikacji, wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Uzasadniony jest także zarzut dotyczący nieprawidłowego określenia w § 6 zaskarżonej uchwały daty jej wejścia w życie. § 6 stanowi bowiem, iż "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2012 roku". Sposób sformułowania powyższego przepisu wskazuje, że można mieć wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu. Wątpliwości dotyczą tego, czy zaskarżona uchwala weszła w życie z dniem jej podjęcia, tj. 31 lipca 2012 r., czy też 1 sierpnia 2012 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wejście w życie aktu prawnego, uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny oraz ustalenie od kiedy akt prawny ma zastosowanie są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (por. uchwała SN z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/08). W § 6 zaskarżonej uchwały zawarto dwie różne daty, co powoduje, iż przepis ten jest niewątpliwie wewnętrznie sprzeczny. Nie wiadomo bowiem którego konkretnie dnia uchwała weszła w życie czy 31 lipca 2012 r., czy od 1 sierpnia 2012 r. Przepis § 6 zaskarżonej uchwały jest zatem nieczytelny, a jego sprzeczność co do daty, od której uchwała weszła w życie, jest istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. m. in. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19 LEX nr 3065762; wyroki WSA w Łodzi z 26 stycznia 2022 r., III SA/Łd 987/21 LEX nr 3316037; z 13 grudnia 2017 r., I SA/Łd 968/17 LEX nr 2415062; z 18 sierpnia 2020 r., I SA/Łd 89/20 LEX nr 3045907). W odniesieniu do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, iż został przygotowany projekt uchwały zmieniającej w sprawie ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Rady Gminy w Sulmierzycach. Okoliczność ta nie ma wpływu na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, wywoływała ona bowiem skutki prawne. Uchylenie uchwały przez Radę Gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty jej uchylenia, tj. ex nunc. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje zaś skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zatem zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc nawet uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych zapisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. ds