IV SA/Po 199/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Chodzieży z dnia 13 czerwca 2024 r. nr III/24/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miasta Chodzieży 1. stwierdza nieważność § 11 oraz § 14 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta Chodzieży na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 15.01.2025 r. r. Wojewoda Wielkopolski (dalej jako skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr III/24/2024 Rady Miejskiej w Chodzieży z dnia 13 czerwca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miasta Chodzieży (dalej jako: uchwała), zaskarżając ją w części, tj. w zakresie: § 11 ust. 1 i 2 oraz § 14 uchwały. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie: § 11 ust. 1 i 2 oraz § 14 uchwały - ze względu na istotne naruszenie prawa, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda zarzucił, że w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w § 11 ust. 1 i 2 uchwały ustalono selektywne gromadzenie warstwy humusowej i mineralnej pochodzących z wykopów ziemnych, powstałych w wyniku realizacji zapisów planu, oraz dopuszczono zagospodarowanie nadmiaru mas ziemnych, powstałych w wyniku realizacji zamierzeń planu, poza obszarem objętym uchwałą, zgodnie z przepisami odrębnymi. Dalej skarżący wyjaśnił, że możliwe sposoby wydobycia, gromadzenia i wykorzystania lub usunięcia warstw gleby pochodzącej z wykopów budowlanych zostały określone w aktach prawnych rangi ustawowej. Obowiązek zdjęcia i wykorzystania próchniczej warstwy gleby może zostać nałożony wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, która jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tej kategorii spraw. Na mocy art. 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.) inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany w trakcie prac budowlanych uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, w szczególności m.in. ochronę gleby i naturalnego ukształtowania terenu. Wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych dopuszcza się tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją inwestycji. Jeżeli ochrona tych elementów nie jest możliwa, należy naprawić szkody, w szczególności przez kompensację przyrodniczą. Zakres tych obowiązków określa właściwy organ administracji w decyzji o pozwoleniu na budowę lub, jeśli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Wojewody to właśnie te decyzje, w razie konieczności, określają sposób zagospodarowania wydobytych mas ziemnych. Ponadto, obowiązek zdjęcia oraz wykorzystania próchniczej warstwy gleby z niektórych gruntów rolnych i torfowisk, na cele poprawy wartości użytkowej gruntów, może być nałożony przez starostę w decyzji o wyłączeniu gruntu rolnego z produkcji wydawanej z uwzględnieniem przepisów art. 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82). W ocenie skarżącego zawarcie powyższych uregulowań w planie miejscowym stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego wyznaczonego przepisami art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.), a także złamanie reguły legislacji wynikającej z § 115 i § 134 pkt 1 w związku z § 143 rozrządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako: rozporządzenie ZTP). Przepisy te – zdaniem skarżącego - należy również rozpatrywać kontekście art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w odpowiednich ustawach [w tym przypadku ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.)]. W konsekwencji skarżący stwierdził, że zapis § 11 ust. 1 i 2 uchwały stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Dalej skarżący zarzucił, że w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w § 14 ust. 1 i 2 uchwały ustalono zachowanie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w następujący sposób: - dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług (oznaczonych w uchwale symbolem MNW-U), terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług (MN-U), terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (MNW) i terenu usług nauki (UN) - jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, według przepisów odrębnych, - dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług (MW-U), terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej pierzejowej lub usług handlu (MWK-UH), terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) oraz dla terenu usług (U) - jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, według przepisów odrębnych. Przepisem odrębnym w rozumieniu powyższych ustaleń uchwały jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112, dalej jako rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu). W Tabeli 1 załącznika do tego rozporządzenia ustalono dopuszczalne poziomy hałasu powodowanego przez różne źródła, z wyłączeniem szczególnych rodzajów hałasu, nie mających zastosowania do terenów wyznaczonych w uchwale. Poziomy hałasu wyznaczone w [dB] ustalono odmiennie dla następujących rodzajów terenów: - strefy ochronnej "A" uzdrowiska i szpitali poza miastem, - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, domów opieki społecznej i szpitali w miastach, - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, zabudowy zagrodowej, rekreacyjno-wypoczynkowych i mieszkaniowo-usługowych, - w strefie śródmiejskiej miast powyżej 100 tys. mieszkańców. Skarżący podniósł, że z porównania zapisów uchwały i rozporządzenia wynika, że: - w § 14 ust. 1 uchwały ustalono dla terenów mieszkaniowo-usługowych normę przewidzianą w rozporządzeniu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co skutkuje znacznym zwiększeniem wymagań, a także przypisano do terenu usług normę nieprzewidzianą w przepisach powszechnie obowiązujących, - w § 14 ust. 2 uchwały przypisano terenom mieszkaniowo-usługowym normę przewidzianą w rozporządzeniu dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego (jest ona identyczna jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych), a także przypisano do terenu usług normę nieprzewidzianą w przepisach powszechnie obowiązujących. Zdaniem skarżącego ustalenie regulujące wyżej omówione kwestie w planie miejscowym stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego wyznaczonego przepisami art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a także złamanie reguły legislacji wynikającej z § 3 ust. 2 i 3, w związku z § 143 rozporządzenia ZTP. W planie miejscowym wykluczone jest modyfikowanie przepisów ustaw i aktów wykonawczych, zmiana norm wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, a także tworzenie nowych norm w przedmiocie, który reguluje akt prawny wyższego rzędu. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że zapisy § 14 uchwały stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/90; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/WR 1179/98, CBOSA). Ponadto skarżący wskazał, że w tekście i na załączniku graficznym do uchwały zastosowano niekonsekwentny sposób nazewnictwa terenów symbolami cyfrowo-literowymi. Tereny: - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług oznaczone są zamiennie symbolami MW-U (§ 7 i 22-25 oraz na załączniku graficznym) i MW_U (§ 9, 22, 26-29, 77 i 81), - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej pierzejowej lub usług handlu oznaczony jest zamiennie symbolami MWK-UH (§ 7 oraz na załączniku graficznym) i MWK_UH (§ 9 i 30- 36), - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług oznaczone są zamiennie symbolami MNW-U (§ 7 oraz na załączniku graficznym), MNW_U (§ 9 i 43- 48) i MNW/U (§ 79 i 81), - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług oznaczone są zamiennie symbolami MN-U (§ 7 oraz na załączniku graficznym) i MN_U (§ 9, 49-54, 79 i 81). Skarżący wskazał, że do sporządzenia uchwały przystąpiono w dniu 21.03.2022 r. w związku z tym obowiązuje dla niej rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404, dalej jako: rozporządzenie). Sposób nazywania terenów o różnym przeznaczeniu za pomocą nazw i symboli określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z cz. II pkt 4 lit. b załącznika nr 1 w przypadku zastosowania trzech klas przeznaczenia terenu symbole oddziela się łącznikiem, a kolejność symboli dostosowuje się według kolejności klas określonej w tabeli. Zgodnie z cz. II pkt 4 lit. c załącznika nr 1 w takim przypadku nazwy klas oddziela się spójnikiem "lub", a kolejność nazw dostosowuje się według kolejności symboli. Słowa "teren" używa się tylko przed nazwą pierwszej klasy. Analizując nazewnictwo terenów nazwami i symbolami w tekście uchwały i na rysunku planu skarżący doszedł do wniosku, że oprócz zastosowania w niektórych miejscach w tekście uchwały zamiast łącznika - podkreślania lub ukośnika w symbolach terenów, pozostałe zasady nazewnictwa terenów określone w rozporządzeniu zastosowano prawidłowo i konsekwentnie. Skarżący skonstatował, że omawiane naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego stanowi naruszenie nieistotne, ponieważ nie uniemożliwia prawidłowego odczytania ustaleń uchwały. Rada Miejska w Chodzieży w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że § 11 ust. 1 i 2 uchwały nie stanowi powielenia przepisów art. 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54, dalej jako p.o.ś.) – zdaniem organu przedmiotowe ustalenia nie są konkurencyjne względem ustaleń ww. ustawy i nie zastępują tych ustaleń. Skarżone ustalenia, dotyczące selektywnego gromadzenia warstwy humusowej i mineralnej oraz dotyczące zagospodarowania nadmiaru mas ziemnych zawarto w planie miejscowym w celu możliwości zastosowania ww. art. 75 p.o.ś. Wszak art. 71, 72 i 73 ww. ustawy określają sposób, w jaki uwzględnia się zagadnienia związane z ochroną środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym. Wśród tych wytycznych znajduje się również odniesienie do ochrony gleby. Skoro zatem art. 75 p.o.ś. określa obowiązek uwzględnienia ochrony środowiska w trakcie prac budowlanych - w tym wskazuje, że stosowne ustalenia określa się w odpowiednich decyzjach administracyjnych - to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien zawierać stosowne wytyczne, których uwzględnienie będzie możliwe w tych decyzjach administracyjnych. W sytuacji, gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący prawo miejscowe, to wskazane powyżej decyzje administracyjne powinny pozostawać w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego - co umożliwią zapisy zawarte w skarżonym planie miejscowym. W zakresie dotyczącym treści § 14 uchwały organ wyjaśnił, że rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu wskazuje dopuszczalne poziomy hałasu dla poszczególnych kategorii terenów. W planie miejscowym określa się natomiast dopuszczalne poziomy hałasu dla poszczególnych terenów poprzez zakwalifikowanie ich do ww. grup terenów z ww. rozporządzenia. W sytuacji, w której nie byłaby dopuszczalna modyfikacja (zaostrzenie, zwiększenie) poziomów hałasów z rozporządzenia, w planie należałoby powielić w zasadzie informację z rozporządzenia - co samo w sobie jest praktyką sprzeczną z zasadami technik legislacyjnych. Zawarcie w tekście planu miejscowego informacji wręcz przepisanej z rozporządzenia stanowiłoby samo w sobie informację zawartą w treści planu - co również jest zabronione według zasad technik prawodawczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie analizie Sądu poddano uchwałę nr III/24/2024 Rady Miejskiej w Chodzieży z dnia 13 czerwca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miasta Chodzieży. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 24.06.2024 r. pod pozycją 5731. Rozpoznawana skarga została wywiedziona przez Wojewodę Wielkopolskiego, działającego jako organ nadzoru w rozumieniu przepisu art. 86 u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, w jego ocenie, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., chociażby w części, dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Żadnych zarzutów w tym zakresie nie podnoszono w skardze. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w powyżej wskazanym rozporządzeniu Ministra infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA). W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej trzeba będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 ZTP (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego owe granice upoważnienia ustawowego wyznaczają przede wszystkim przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Powyższe rozważania o charakterze ogólnym mają zastosowanie w szczególności do postanowienia § 11 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, który znajduje się w rozdziale III Uchwały zatytułowanym "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu". Zgodnie z treścią ust. 1 tej regulacji "Ustala się selektywne gromadzenie warstwy humusowej i mineralnej pochodzących z wykopów ziemnych, powstałych w wyniku realizacji zapisów planu.". Natomiast w § 11 ust. 2 uchwalono, że "Dopuszcza się zagospodarowanie nadmiaru mas ziemnych, powstałych w wyniku realizacji zamierzeń planu, poza obszarem objętym niniejszą uchwałą, zgodnie z przepisami odrębnymi.". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Sąd podziela jednak stanowisko Wojewody, że postanowienia § 11 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. do określania powyższej materii w akcie prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Zamieszczony w postanowieniu § 11 ust. 1 uchwały obowiązek regulacji powyższego zagadnienia w planie miejscowym nie wynika, bowiem z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ewentualny obowiązek zdjęcia próchnicznej warstwy gleby może bowiem zostać nałożony w drodze decyzji administracyjnej, która jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tej kategorii spraw. W konsekwencji żaden przepis prawa lokalnego nie może obligować adresatów planu miejscowego do podjęcia działań w tym zakresie. Postanowienie planu miejscowego rozstrzygające w sprawie obowiązku selektywnego gromadzenia warstwy mineralnej i humusowej jest niedopuszczalne przez to, że determinuje treść decyzji, którą ewentualnie podejmował będzie właściwy organ administracji publicznej (wyrok WSA w Poznaniu z 9.10.2024 r., IV SA/Po 563/24, LEX nr 3771536, CBOSA). Realizacja obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wymaga również uwzględnienia postanowień przepisów szczególnych - w tym zakresie norm ujętych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54) oraz ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82). Na mocy art. 75 ustawy - Prawo ochrony środowiska w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych (ust. 1). Przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji (ust. 2). Jeżeli ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, należy podejmować działania mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, w szczególności przez kompensację przyrodniczą (ust. 3). Właściwy organ administracji w pozwoleniu na budowę szczegółowo określa zakres obowiązków, o których mowa w ust. 1 i 3 (ust. 4). To m.in. decyzja o pozwoleniu na budowę określa sposób zagospodarowania wydobytych mas ziemnych w razie takiej konieczności. Wymagany zakres kompensacji przyrodniczej w przypadku przedsięwzięć, dla których była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, określa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oraz inne decyzje, przed wydaniem których została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto, w decyzji o wyłączeniu gruntu rolnego z produkcji, wydawanej przez starostów na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymaganej przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę, może zostać nałożony na inwestora, na mocy art. 14 tej ustawy, obowiązek zdjęcia oraz wykorzystania na cele poprawy wartości użytkowej gruntów próchnicznej warstwy gleby z gruntów rolnych klas I, II, IlIa, IIIb, III, IVa i IV oraz z torfowisk. W ocenie Sądu uznać więc należy, że uregulowanie sposobu postępowania z warstwą humusową i mineralną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego narusza prawo w sposób istotny. Po pierwsze, plan miejscowy ustala jednorodne zasady gromadzenia warstwy humusowej i mineralnej względem wszystkich terenów objętych planem, natomiast przywołane powyżej przepisy prawa powszechnie obowiązującego świadczą o tym, że postępowanie z zewnętrzną warstwą ziemi może być uregulowane w odmienny sposób na różnych terenach. Ponadto, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych akt prawa miejscowego nie może swoimi postanowieniami wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a także nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (wyrok NSA dnia 30 września 2009 r., sygn. akt. II OSK 1077/09, Legalis nr 215766, wyrok NSA oz. We Wrocławiu z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/WR 1179/98, Legalis nr 178893). Zdaniem Sądu, postanowienie § 11 ust. 1 uchwały należy uznać za niezgodne z prawem przekroczenie przez organ stanowiący gminy powierzonych przez art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. kompetencji. Tak sformułowany obowiązek niewątpliwie pozbawiony jest więc podstawy prawnej, a ponadto kwestionowane postanowienie planu uznać należy za niezgodną z prawem modyfikację regulacji ustawowych. Ewentualny obowiązek gromadzenia humusowej i mineralnej warstwy gleby może zostać nałożony w drodze decyzji administracyjnej, np. wydawanej na podstawie art. 75 ust. 4 p.o.ś., art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, czy też art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tak WSA we Wrocławiu z 15 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 795/15, CBOSA). Sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważność także § 11 ust. 2 uchwały, który odnosi się do regulacji wskazanej w § 11 ust. 1 uchwały, skoro został zawarty w tym samym § 11 i reguluje sposób zagospodarowania nadmiaru mas ziemi powstałych w wyniku realizacji zamierzeń planu. Postanowienie to w sposób istotny narusza prawo, albowiem, tak jak § 11 ust. 1 uchwały, wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Nadto, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę postanowienie § 11 ust. 2 uchwały zostało sformułowane w sposób niejednoznaczny, budzący wątpliwości interpretacyjne wbrew zasadzie wynikającej z § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia ZTP. Istotne znaczenie ma bowiem wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA). Wobec powyższego akt prawa miejscowego, jak każdy akt normatywny, ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (informacji, postulatów itd.). Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Wielkopolski zasadnie zarzucił wadliwość postanowień § 14 uchwały. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług, terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług, terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej oraz dla terenu usług nauki ustalono zachowanie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, określonych w przepisach odrębnych. Zgodnie zaś z § 14 ust. 2 uchwały dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług, terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej pierzejowej lub usług handlu, terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz dla terenu usług ustalono zachowanie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, określonych w przepisach odrębnych. Stosownie do art. 114 ust. 1 p.o.ś. przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu (art. 114 ust. 2 p.o.ś.). W art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. - do którego odsyłają cytowane wyżej przepisy - zostały wyszczególnione następujące tereny podlegające ochronie akustycznej: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy pomocy społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. To wyliczenie doznało dalszego uszczegółowienia w wydanym na podstawie art. 113 p.o.ś. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112; w skrócie "rozporządzenie MŚ"), w którym określono dopuszczalne poziomy hałasu odrębnie dla niżej wymienionych w pkt 1-4 grup terenów (Tabela 1): 1. a) Strefa ochronna "A" uzdrowiska; b) Tereny szpitali poza miastem. 2. a) Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; b) Tereny zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży; c) Tereny domów opieki społecznej; d) Tereny szpitali w miastach; 3. a) Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego; b) Tereny zabudowy zagrodowej; c) Tereny rekreacyjno-wypoczynkowe; d) Tereny mieszkaniowo-usługowe. 4. Tereny w strefie śródmiejskiej miast powyżej 100 tys. mieszkańców. Z cytowanego wyżej art. 114 ust. 2 p.o.ś. jasno wynika, że jeżeli na danym terenie mamy do czynienia - tak jak w przypadku obszarów wskazanych w § 14 ust. 1 i 2 uchwały - z przeznaczeniem "mieszanym" (z perspektywy wymogów ochrony akustycznej), to dopuszczalny poziom hałasu ustala się każdorazowo jak dla przeznaczenia, które na tym terenie dominuje (verba legis: "przeważa"). Na kanwie niniejszej sprawy stwierdzić należy, że o ile przepis art. 114 ust. 2 p.o.ś. dopuszcza ujednolicenie poziomu hałasu na tzw. terenie mieszanym (tj. takim, który może zostać zaliczony do kilku rodzajów terenu) do poziomu, który jest przewidziany dla przeważającego rodzaju terenu, to jednak wobec faktu, że z postanowień uchwały nie sposób wywieść, które przeznaczenie terenu jest dominującym, ustalenie takiego poziomu jest niemożliwe. Przykładowo, nie jest możliwe ustalenie przeważającego przeznaczenia terenu MW_U (zgodnie z § 22 pkt 1 uchwały dla tego obszaru ustala się realizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych lub budynków usługowych lub budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami), ani terenu MWK_UH (zgodnie z § 30 pkt 1 uchwały dla tego obszaru ustala się realizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych lub budynków usługowych lub budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami), ani też terenu MNW_U (zgodnie z § 43 pkt 1 uchwały dla obszaru tego ustala się realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i usługowych lub budynków mieszkalno-usługowych). Nie można więc na podstawie wyżej cytowanych postanowień uchwały ustalić głównego rodzaju terenów, dla których w uchwale ustalono zachowanie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 14 ust. 1 uchwały) albo terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego (§ 14 ust. 2 uchwały). Organ autorytarnie przyjął, że przeważającym rodzajem terenu, dla terenów o których mowa w § 14 ust. 1 i 2 uchwały są tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ust. 1) albo tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego (ust. 2), podczas gdy takie przeważające przeznaczenie w żaden sposób nie wynika z postanowień uchwały. Co więcej, jeszcze bardziej niezrozumiałe jest określenie w uchwale dopuszczalnego poziomu hałasu, jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 14 ust. 1 uchwały) albo terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego (§ 14 ust. 2 uchwały) dla terenów usług nauki oraz usług. Zgodnie z § 61 pkt 1 uchwały na terenie usług, oznaczonym symbolem U ustala się realizację budynków usługowych, zaś w myśl § 66 pkt 1 uchwały na terenie usług nauki, oznaczonym symbolem UN: ustala się realizację budynków usługowych. Skoro dla ww. terenów ustalono zabudowę usługową, to niezrozumiałym jest ustalenie dla nich poziomów w taki sposób, w jaki uczynił to organ. Powyższy wniosek co do wadliwości analizowanego ustalenia Planu znajduje dodatkowe oparcie w literaturze przedmiotu, w której zaprezentowano pogląd przyjmujący, że nie wolno w m.p.z.p. wprowadzać takich rozwiązań, nawet za zgodą obecnych właścicieli danych terenów, które spowodują, że ochrona przed hałasem terenów zabudowy mieszkaniowej będzie przebiegała według wyższego standardu niż wskazany w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku (zob. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, uw. 1 do art. 114). W ocenie Sądu wskazane uchybienia ww. przepisom ochrony środowiska stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 11 oraz § 14. Interpretacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi też do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 24 maja 2022 r., w sprawie II OSK 1210/19, 3 kwietnia 2019 r., w sprawie II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r., w sprawie II OSK 75/17; 7 grudnia 2021 r., w sprawie II OSK 451/21). Nie ulega zatem wątpliwości, że doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta – w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. Jednocześnie Sąd stwierdził, że unieważnienie uchwały w części, nie spowoduje dezintegracji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pozostałym zakresie. Z tego też względu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), zasądzając na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.