IV SA/Po 201/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Związku Międzygminnego "S. dla Z." w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pomniejszenia jednorazowej należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Związku Międzygminnego "S. dla Z." w K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania Związku M. "S. dla Z." utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie pomniejszenia jednorazowej należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżoną decyzją organ I instancji pomniejszył jednorazową należność z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych poł. w S. nr.dz. [...]. Następnie organ wskazał, że odwołanie, z zachowaniem terminu, złożył zobowiązany, kwestionując przede wszystkim prawidłowość wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę. Dalej organ wskazał, iż sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy określa stan nieruchomości na dzień [...] czerwca 2014 r., sam operat został sporządzony [...] czerwca 2014 r. Dlatego zarzut, iż nie odzwierciedla on faktycznej wartości nieruchomości wobec tego, że wyłączenie gruntu spod produkcji rolnej nastąpiło [...] czerwca 2014 r. trzeba uznać za co najmniej nieuprawniony. Organ podniósł, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym organ administracyjny prowadzący postępowanie nie może wkraczać w zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. On dokonując wyceny opiera się na swojej wiedzy i zasadach pragmatyki zawodowej, zaś operat sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę ma wagę dowodu w sprawie. Organ prowadzący postępowanie ma natomiast obowiązek , co uczyniono w niniejszej sprawie, dokonać oceny przedłożonego operatu pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony przez osobę uprawnioną i czy został przygotowany zgodnie z przepisami prawa. Również Kolegium rozpatrując odwołanie i zarzuty w nim podniesione dotyczące prawidłowości operatu szacunkowego, nie może zakwestionować określonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości ani sposobu jakim doszedł do takich ustaleń. Poddając ocenie przedłożony operat stwierdzić należy, że szacunek, będący dowodem w sprawie sporządzony został przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, został przygotowany zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Organ podniósł, iż rzeczoznawca szacujący nieruchomość w celu określenia jej wartości a w konsekwencji ustalenia opłaty dokonał właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, stosując podejście porównawcze, polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, która były przedmiotem obrotu rynkowego. Kolegium podniosło, iż analizując sposób wnioskowania dokonany przez rzeczoznawcę uznało, że został przeprowadzony zgodnie z zasadami logiki i racjonalności. Sporządzony zatem w niniejszej sprawie operat szacunkowy posiada wartość dowodową dla określenia wartości nieruchomości ,co w konsekwencji miało wpływ na ustalenie wysokości opłaty. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Związek M. "S." z siedzibą w K. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) tj. - naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako Kpa), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, - naruszenie art. 8 i 107 § 3 Kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji poprzez m.in. zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego w ocenie organu II instancji w odwołaniu skarżący kwestionował tylko rzetelność sporządzonego operatu szacunkowego, co sprawia, że skarżący nie zna motywów, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji i stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 9 i 11 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji w przedmiocie pomniejszenia jednorazowej należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909, dalej: Ustawa) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż przedłożony operat szacunkowy może być podstawą do pomniejszeniu jednorazowej należności, mimo iż sporządzony został dnia [...] czerwca 2014 roku, podczas gdy faktyczne wyłączenie gruntu spod produkcji rolnej nastąpiło dnia [...] czerwca 2014 roku, jak również poprzez uznanie tegoż operatu szacunkowego za prawidłowy, podczas gdy nie określał on w sposób miarodajny wartości gruntu wyłączonego z produkcji rolnej. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organ administracyjny prowadzący postępowanie nie może wkraczać w zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W dalszej części cytowanego orzeczenia NSA wskazuje jednak, że [organ] powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład czy postał on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Skarżący wskazał, że zgodność z przepisami prawa przedłożonego operatu szacunkowego została zakwestionowana w odwołaniu. Dlatego też na podstawie art. 7, 77 § 1 i art. 80 KPA, organ II instancji powinien zbadać kwestionowany operat szacunkowy pod względem podniesionych przez skarżącego zarzutów. Jak podkreśla NSA w przytoczonym powyżej stanowisku, mimo iż organ nie posiada wiedzy specjalnej powinien on zweryfikować, czy przedłożony dokument nie zawiera niejasności, pomyłek i błędów. Dodatkowo wskazać należy, iż skarżący, który również nie dysponuje wiedzą specjalną, zwrócił w odwołaniu uwagę na pewne niejasności, zauważalne również dla osoby nieposiadającej uprawnień rzeczoznawcy majątkowego. Skarżący zwrócił uwagę, iż uzasadnienie decyzji jest lakoniczne. Organ nie powołał bowiem żadnego przepisu prawa, uzasadniającego wybór metody i techniki szacowania, która to była przez skarżącego kwestionowana. Nie odniósł się on również do podnoszonego przez skarżącego błędnego wyboru działek, których wartość była podstawą do ustalenia wartości wycenianej nieruchomości. Nie trzeba dysponować wiedzą specjalną aby zauważyć, iż porównywane działki miały odrębne przeznaczenie a rzeczoznawca nie wyjaśnił co dokładnie oznacza nadany przez niego wybranym działkom "potencjał inwestycyjny". Skarżący podkreślił, że w związku z treścią uzasadnienia trudno jest więc kwestionować przyjęty przez organ II instancji sposób rozumowania, ponieważ przedstawione argumenty mają charakter bardzo ogólny i nie odnoszą się w żaden sposób do okoliczności sprawy będącej przedmiotem badania. W ocenie skarżącego przedłożony operat szacunkowy nie określał w sposób miarodajny wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 12 ust. 6 ustawy jednorazową należność wyliczoną na podstawie art. 12 ust. 7 ustawy, pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Zgodnie z wyjaśnieniem Starosty Poznańskiego, zawartym w decyzji z dnia 25 marca 2013 r., za moment faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów związane z realizacją inwestycji, tj. moment wytyczenia obiektu budowlanego udokumentowany wpisem w dzienniku budowy lub zaprzestania rolniczego użytkowania z innej przyczyny niż wymieniona powyżej. Zgodnie z pismem złożonym przez skarżącego dnia [...] sierpnia 2014 roku, faktyczne wyłączenie gruntu rolnego spod produkcji nastąpiło dnia [...] czerwca 2014 r. Dlatego tez celem pomniejszenia jednorazowej należności, organ powinien wziąć pod uwagę wartość gruntu wskazaną w operacie szacunkowym sporządzonym na dzień [...] czerwca 2014 r.. Uwzględnienie operatu szacunkowego sporządzonego przed dniem faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji nie pozwala na dokładne określenie wartości gruntu będącej podstawą do zmniejszenia jednorazowej należności. Dodatkowo wskazać należy, że przedłożony operat nie uwzględnia specyfiki gruntu będącego przedmiotem wyceny. Działka nr [...] oraz [...] zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na cele budowy schroniska dla bezdomnych zwierząt. Rzeczoznawca majątkowy w celu wyceny wartości nieruchomości przyjął metodę porównawczą, mimo iż jak sam zauważył, brak jest transakcji, które za przedmiot miały podobne działki gruntu. Jak wskazuje ustawodawca w art. 153 ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782) podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Brak cen nieruchomości podobnej powinien skutkować wyborem innej metody określenia wartości nieruchomości. Bezsprzecznym jest, iż przeznaczenie nieruchomości w istotny sposób wpływa na jej cenę. Jak wskazał WSA w Poznaniu, w orzeczeniu z dnia 23 października 2007 toku, podobieństwo nieruchomości w świetle napisów zawartych w operacie szacunkowym nie może budzić wątpliwości. Dodatkowo przedłożony operat szacunkowy nie rozróżnia wartości poszczególnych części gruntu. Części działki nr [...] stanowią grunty wyłączone z produkcji rolnej, w pozostałym zakresie na przedmiotowej działce znajdują się łąki trwałe, pastwiska trwałe, nieużytki i rowy. Starosta P.wyliczając wartość metra kwadratowego działki podzielił jej powierzchnię przez cenę wskazaną przez rzeczoznawcę majątkowego. Uzyskana wartość 10,08 zł za metr kwadratowy stanowi więc wartość uśrednioną, która w żaden sposób nie odzwierciedla wartości gruntu wyłączonego z produkcji rolnej. W konsekwencji przygotowany operat szacunkowy nie pozwala na miarodajne określenie wartości nieruchomości, dlatego też nie można uznać, że w sprawie ustalono prawidłowy stan faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty o pomniejszeniu jednorazowej należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych. Podstawę materialnoprawna zapadłych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Stosownie do art. 11 ust. 1a ustawy, w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Jak wynika z art. 11 ust. 1b ustawy, wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Z tego przepisu a contrario wynika, że w odniesieniu do gruntów o klasie III oraz wyższych wniosek inwestora o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie jest dla organu administracji publicznej wiążący, a nadto decyzja w przedmiocie odrolnienia ma charakter konstytutywny, tzn. nie potwierdza istniejącego stanu, a tworzy nowy stan prawny. Przepis art. 11 ust. 3 ustawy przewiduje, że decyzje, o których mowa w ust. 1-2 (a zatem zarówno konstytutywne, jak i deklaratoryjne), dotyczące gruntów wymienionych w art. 8, mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Artykuł 8 w ust. 1 ustawy wymienia grunty, które są niezbędne do podjęcia natychmiastowych działań interwencyjnych niezbędnych do zwalczania klęsk żywiołowych i ich następstw, jak również usuwania następstw wypadków losowych albo poszukiwania lub rozpoznawania węglowodorów, węgla kamiennego, węgla brunatnego, rud metali, z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych. Zatem wyłącznie w przypadku tych kategorii gruntów decyzja w trybie art. 11 ust. 1 albo ust. 2 ustawy może być wydana w odniesieniu do nieruchomości, której faktyczne odrolnienie już nastąpiło. W przypadku innych gruntów wydanie decyzji o odrolnieniu musi poprzedzać faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej. Z wydaniem decyzji o odrolnieniu na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy łączy się nałożenie należności i opłat rocznych. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy, właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji. W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Starosta zezwolił Związkowi na trwałe wyłączenie z produkcji użytków rolnych oraz ustalił obowiązek uiszczenia jednorazowej należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych oraz obowiązek uiszczenia opłaty rocznej. Zgodnie z art. 12 ust. 6 ustawy należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie formułują szczegółowych zasad wyceny nieruchomości. Punktem wyjścia do prawidłowego ustalenia wymaganej należności jest pojęcie ceny rynkowej stosowanej w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 782) ustawa ta określa zasady wyceny nieruchomości. Oznacza to, że przepisy tej ustawy należy stosować do wymienionych czynności w każdym przypadku, który nie został wyłączony konkretnymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. W braku szczególnych przepisów w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na potrzeby postępowań prowadzonych na jej podstawie należy zatem stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały w zakresie oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który to operat stał się podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej, wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). W ocenie Sądu, organy obu instancji nie dość wnikliwie zbadały sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, a tym samym nie dowiodły, że doszło do prawidłowego obniżenia należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych. Przypomnieć należy, że opinia (operat szacunkowy) rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia o jaka kwotę należy obniżyć należność z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych i z tego powodu jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Operat szacunkowy, pozostając opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, a tym samym dowodem w sprawie, podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 Kpa przy czym jego ocena powinna być realizowana z dochowaniem należytej staranności. Organ administracji ma obowiązek ocenić - na podstawie art. 80 Kpa - wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Dokonana ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji ( vide: wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008 r., I OSK 374/07; wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., IV SA 1656/96; wyrok NSA z 16 stycznia 2002 r., I SA 1999/00; wyrok NSA z 5 lutego 2002 r., I SA 1978/00; wyrok WSA w Kielcach z 7 września 2007 r., II SA/Ke 345/07; wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2007 r., VIII SA/Wa 74/07; wyrok WSA w Łodzi z 2 października 2007 r., II SA/Łd 531/07; wyrok WSA w Białymstoku z 8 lutego 2005 r., II SA/Bk 717/04; wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2007 r.,II SA/GL 989/06; wyrok WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2008 r., II SA/GL 965/07). Organ, oceniając w oparciu o art. 80 Kpa, wartość dowodową operatu szacunkowego powinien więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (vide: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, LEX nr 1408564). Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i spójny ( vide: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11, LEX nr 1113232). W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca celem określenia wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Ujmując problematykę szacowania wartości nieruchomości ogólniej, wskazać należy, iż zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy (pkt 1); upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (pkt 2). Przepis art. 152 ustawy o gospodarce nieruchomościammi stanowi natomiast, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (ust. 3 zd. 1 i 2). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym miejscu wskazać należy, iż nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Generalna możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego determinowana będzie faktem istnienia transakcji nieruchomościami podobnymi, a więc rzeczoznawca winien je przytoczyć i wyjaśnić, jakie ich cechy pozwalają na uznanie za nieruchomości podobne. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok NSA z 28 maja 2013 r., OSK 2430/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2007 r., I SA/Wa 1484/07 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie sporządzona opinia nie opisuje szczegółowo cech nieruchomości podobnych, a także różnic z nieruchomością porównywaną, nie poddaje ich też szczegółowej analizie. Tych różnic i podobieństw nie przedstawiono w opinii na tyle szczegółowo, by istniała możliwość weryfikacji prawidłowości ustaleń, w kontekście chociażby podnoszonych przez stronę zarzutów. Wskazana istotna wada powoduje, że opinia którą uwzględnił organ administracji publicznej już z tych względów nie mogła stanowić podstawy ustalenia stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie w sporządzonym operacie rzeczoznawca wskazał, iż z uwagi na brak transakcji podobnymi działkami gruntu dokonano analizy cen transakcyjnych gruntów rolnych o potencjalnych możliwościach zmiany ich użytkowania na grunty inwestycyjne. Z powyższego sformułowania wynika, że rzeczoznawca przy zastosowaniu metody porównawczej porównał nieruchomości niepodobne. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca w operacie nie wykazał dlaczego przyjął, że nieruchomości o potencjalnych możliwościach inwestycyjnych są to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, która ma już określone przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ze sporządzonego operatu w żadnym wypadku nie wynika, z jakiego tytułu wynika ten potencjał inwestycyjny nieruchomości przyjętych do porównania. Na gruncie niniejszej sprawy należy pamiętać, iż przedmiotem wyceny jest grunt rolny, który podlega szczególnej ochronie na gruncie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z tych też względów w sporządzonym operacie rzeczoznawca winien wykazać z czego ten potencjał inwestycyjny wynika tzn. wskazać na jakiej podstawie działka może zostać przeznaczona pod inwestycję oraz czy wdrożono określone procedury mające na celu zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Podkreślić należy, że za pomocą czynników korygujących można korygować różnice między nieruchomościami podobnymi, a nie różnic między nieruchomościami nie wykazującymi podobieństw. Ponadto wskazać należy, iż stosownie do § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Zatem w razie braku transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej rzeczoznawcza winien sięgnąć do transakcji występujących na rynku lokalnym, a nie za pomocą czynników korygujących upodabniać nieruchomości. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa, a o wykonalności orzeczenia na podstawie art. 152 Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie obowiązkiem organu będzie zwrócenie się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu wątpliwości. Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ dokona rzetelnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego dając temu wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu.