IV SA/Po 205/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Krzemieniewo z dnia 20 grudnia 2022 r. nr XLIII/333/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości Krzemieniewo, gmina Krzemieniewo w granicach określonych na załączniku graficznym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 14 ust. 4 pkt 2 lit. a); 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Rady Gminy Krzemieniewo na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku – o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) pismem z dnia 6 marca 2024 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę XLIII.333.2022 Rady Gminy Krzemieniewo z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości Krzemieniewo, gmina Krzemieniewo (dalej "uchwała" , "mzpm"), zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 14 ust 4 pkt 2 lit. a oraz § 16 ust. 1 pkt 2 ze względu na istotne naruszenie prawa. Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu 28 grudnia 2022 r. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Wojewoda wskazał, że w wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 grudnia 2022 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono, że § 14 ust 4 pkt 2 lit. a uchwały, dla terenów zabudowy zagrodowej, oznaczonego symbolem URM, dopuszczono minimalną powierzchnię działki budowlanej: 600 m2. Zgodnie z art. 93 pkt 2a i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej “u.g.n."), podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Warunku dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. Zabudowę zagrodową zalicza się do terenów rolnych. W ocenie Wojewody nieprawidłowe określenie wielkości nowo wydzielanych działek dla terenów zabudowy zagrodowej stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W rezultacie należy stwierdzić zdaniem skarżącego, że Rada Gminy Krzemieniewo wprowadzając do treści planu miejscowego zapisy umożliwiające wydzielenie z terenów rolnych działek o powierzchni poniżej 0,3000 ha wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa. Dalej Wojewoda stwierdził, że w § 16 ust. 1 pkt 2 uchwały, w tym dla terenów zabudowy zagrodowej, zawarto ustalenia w zakresie minimalnej powierzchni działki, minimalnej szerokości frontu działki i kąta położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego. W ocenie skarżącego zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy dotyczące procedury scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z 14 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 797/17), podkreślił, że "w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy tego rozdziału w zakresie zasad scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Skoro w przywołanym normatywie wykluczono wprost pewną kategorię terenów tj. rolnych i leśnych niemożliwe było w ocenie skarżącego, aby gminny prawodawca w podjętej uchwale wypowiedział się o zasadach scalania i podziału także dla tych nieruchomości. Wojewoda wskazał, że problematykę scalania i podziału nieruchomości rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1197)". W konkluzji Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy Krzemieniewo, wprowadzając do treści planu miejscowego zasady scalania i podziału gruntów dla terenów rolnych wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że jednostkę 11 RM stanowią cztery działki, dla których zapisy planu umożliwiają podziały i scalania nieruchomości niesprzeczne z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie w § 14 ust. 4 pkt 2 lit. a) planu miejscowego dla terenu zabudowy zagrodowej oznaczonego symbolem 11 RM, minimalnej powierzchni działki budowlanej - 600 m kw. ma na celu umożliwienie właścicielom dokonywanie podziałów niesprzecznych z ww. zapisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zarzut naruszenia § 16 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego dotyczy nieistniejącej jednostki redakcyjnej, ale zapisy § 16 planu miejscowego dotyczą całego terenu objętego przedmiotowym planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga okazała się częściowo zasadna. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę XLIII.333.2022 Rady Gminy Krzemieniewo z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości Krzemieniewo, gmina Krzemieniewo. Stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Bez wątpienia należy do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część uchwały, tj. w zakresie § 14 ust. 4 pkt 2 lit. a) i § 16 ust. 1 pkt.; Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie"). Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia rzeczonej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA). Kolejno należy podkreślić, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W związku z tym, że przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności w zakresie §14 ust. 4 pkt 2 lit. a) należy uznać, że trafnie Wojewoda Wielkopolski wywodził istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez naruszenie art. 93 pkt 2a i 3a u.g.n Przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne, nawet w przypadku ich zabudowania. Za zabudowę zagrodową, zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) uznaje się bowiem, w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82), gruntami rolnymi są grunty: pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Przepis art. 93 ust. 2a u.g.n stanowi, że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Z przepisu tego wynika, że tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne można podzielić na działki gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,3 ha, na działki mniejsze wyłącznie w dwóch przypadkach wymienionych w ww. przepisie. Jeżeli nie zachodzi żaden z tych przypadków (określonych w art. 93 ust. 2a ww. ustawy) podział jest w ogóle niedopuszczalny (por. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego: I OSK 1558/11 z 30 stycznia 2013 r., także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2018, sygn. akt I SA/Wr 521/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 962/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2018, sygn. akt II SA/Wr 706/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2009, sygn. akt II SA/Ol 159/09). Zakwestionowany niniejszą skargą zapis uchwały, byłby dopuszczalny tylko w wypadku, gdyby w planie miejscowym przewidziano, że taką powierzchnię będą posiadały działki wydzielone w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, bądź w celu regulacji granic pomiędzy sąsiednimi nieruchomościami. Ponieważ kwestionowany zapis planu takiego zastrzeżenia nie zawiera, stwierdzić należy, iż zapis ten jest niezgodny z zapisami art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem kwestionowany zapis §14 ust. 4 pkt 2 lit. a) przedmiotowej uchwały, umożliwiający podział działek na działki mniejsze niż 0,3 ha w terenach zabudowy zagrodowej (które są w istocie terenami rolnymi) narusza przepisy art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, co należy ocenić jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, powodujące w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczność stwierdzenia nieważność uchwały rady gminy w tym przypadku w części wyżek określonej, o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do skargi w części § 16 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego, to należy zauważyć, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej. § 16 nie ma w ogóle ustępów. § 16 pkt 2 dotyczy podziału nieruchomości z przeznaczeniem pod tereny komunikacji. Warto także zauważyć, że § 16 dotyczy ogólnie scalania i podziału nieruchomości, a nie nieruchomości rolnych jak sugeruje uzasadnienie skargi. § 16 jest jedynym przepisem w rozdziale 8 Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Brzmi następująco "§ 16. W zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości: 1. Dopuszcza się scalenie i podział nieruchomości na działki o minimalnych powierzchniach i na zasadach określonych w § 14, o przebiegu granic prostopadłym lub zbliżonym do prostopadłego (90ş± 10°) do dróg, z którymi te granice się łączą oraz o szerokościach frontów działek nie mniejszych niż 18 m. 2. Podział nieruchomości z przeznaczeniem pod tereny komunikacji – zgodnie z przepisami odrębnymi. 3. Nie wyznacza się terenów przeznaczonych do objęcia procedurą scalania i podziału nieruchomości zgodnie z przepisami odrębnymi." Z uwagi na powyższe należało w tym zakresie oddalić skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz Skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, jak w pkt 3 wyroku. Wysokość kosztów wynagrodzenia pełnomocnika wynika z § 14. ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).