IV SA/Po 21/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na odzysk odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] Starosta [...] na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dale: u.o.) cofnął bez odszkodowania P. O. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] zezwolenie na odzysk odpadów na terenie zakładu położonego w m. [...], przyznane decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r., zmienioną decyzją Starosty [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż Przedsiębiorstwu [...] zostało przyznane zezwolenie na odzysk odpadów decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r., zmienioną decyzją Starosty [...] określającą, że zezwolenie zostało wydane na odzysk odpadów na terenie zakładu położonego w m. [...]. Działalność w zakresie zbiórki i odzysku odpadów wykonywana jest na działkach [...] . W dniu 24 października 2014 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia [...] zezwolenia na odzysk odpadów metodą R3, udzielonego wymienioną powyżej decyzją oraz o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu ww. wystąpienia wskazano m.in. że w lipcu 2014 r. wpłynęły do Delegatury WWIOŚ w [...] wnioski o interwencje związane z nieprawidłowościami przy zagospodarowaniu komunalnych osadów ściekowych - odpadu o kodzie [...] - przez konsorcjum firm [...]. Ww. odpady miały być w całości poddane procesowi odzysku metodą R3 na terenie zakładu [...] zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Starosty [...]. W związku z powyższym WWIOŚ przeprowadził w dniach [...] 2014 r. w zakładzie [...] kontrolę interwencyjną. W ww. wystąpieniu wskazano ustalenia z ww. kontroli. Pismem z dnia [...] października 2014 r. Starosta [...] wystąpił do WWIOŚ w [...] o przesłanie protokołu z kontroli ww. zakładu. W dniu 7 listopada 2014 r. WWIOŚ przekazał protokół z kontroli [...]. Protokół z przedmiotowej kontroli wskazuje następujące naruszenia i nieprawidłowości: - prowadzenie przetwarzania odpadów w procesie odzysku metodą R3 bez należytego przygotowania materiału, bez dodatku materiału strukturalnego i bez kontroli przebiegu procesu (temperatura i pomiar zawartości tlenu), w wyniku czego nie powstawał świeży, stabilny kompost, co stanowi naruszenie pkt. II decyzji Starosty [...], - prowadzenie ewidencji odpadów w sposób niezgodny ze stanem faktycznym: potwierdzanie przyjęcia i przetworzenia ilości komunalnego osadu ściekowego oraz wytwarzania i przekazywania ilości kompostu nieodpowiadającego wymaganiom znacznie przekraczających wydajność kompostowników, niezgodność masy odpadów pozostających na terenie zakładu z ewidencją, nieustalanie rzeczywistej masy przekazywanego kompostu nieodpowiadającego wymaganiom na kartach przekazania odpadów, co stanowi naruszenie pkt. IV decyzji Starosty [...] oraz naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w związku z art. 236 ust. 1 u.o. W dniu 13 listopada 2014 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 47 ust. 1 u.o., wezwał [...] do niezwłocznego, nie później jednak niż w terminie do dnia 30 listopada 2014 r., zaniechania stwierdzonych przez WWIOS naruszeń. Po upływie zakreślonego terminu, w dniu 1 grudnia 2014 r. Starosta [...] wezwał stronę do złożenia: oświadczenia, czy przedmiotowe wezwanie zostało wykonane w całości, informacji o sposobie realizacji ww. wezwania, wyjaśnień dotyczących obecnego sposobu prowadzenia przetwarzania odpadów w procesie odzysku metodą R3 w zakresie używania materiału strukturalnego, sposobu kontroli przebiegu procesu poprzez wykonywanie pomiaru temperatury i pomiaru zawartości tlenu, wyjaśnień dotyczących prowadzenia ewidencji odpadów poddawanych kompostowaniu na mocy przedmiotowej decyzji, a w szczególności: potwierdzania przyjęcia i przetworzenia ilości komunalnego osadu ściekowego oraz wytwarzania i przekazywania kompostu, wskazania ilości odpadów przyjmowanych do kompostowania oraz ilości odpadów lub materiałów powstających w wyniku prowadzenia procesu kompostowania, - rachunkowego wskazania poprawności przebiegu procesu kompostowania, w nawiązaniu do ilości odpadów przyjętych do zakładu, ilości odpadów wytworzonych i długości czasu prowadzenia procesu, - wskazania sposobu określania rzeczywistej masy przekazywanego kompostu nieodpowiadającego wymaganiom i potwierdzania tego faktu na kartach przekazania odpadów. przedłożenia oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów: zapisów świadczących o kontroli przebiegu procesu w zakresie pomiaru temperatury i pomiaru zawartości tlenu, kart przekazania odpadów (KPO) przyjmowanych do kompostowania oraz ilości odpadów lub materiałów powstających w wyniku prowadzenia procesu kompostowania. Równocześnie w dniu 1 grudnia 2014 r. Starosta [...] wystąpił do WWIOŚ w [...] o dokonanie powtórnej kontroli w zakresie wykonania przedmiotowego wezwania. W dniu 4 grudnia 2014 r. pełnomocnik przedsiębiorcy poinformował o wniesionych przez [...] zastrzeżeniach do protokołu kontroli oraz oświadczył, że odpady przetwarzane są już w sposób prawidłowy, zapewniający powstawanie odpowiedniego materiału końcowego. W ww. piśmie pełnomocnik przedsiębiorcy zarzucił, że protokół z kontroli WWIOŚ przesłany pismem [...] obarczony jest licznymi błędami, w związku z czym nie może być merytoryczną podstawą żadnych dalszych rozstrzygnięć. W dniu [...] grudnia 2014 r. pełnomocnik [...] powtórnie wskazał, że zaprzestano naruszeń, a zakład [...] został wyposażony w kolejne kompostowniki - "zwiększono tym samym możliwości zakładu w zakresie prowadzenia odzysku, ewidencja odpadów prowadzona jest w sposób prawidłowy". Zgodnie z wyjaśnieniem, z uwagi na chorobę P. O. w dniach [...] 2014 r. żądane wyjaśnienia i dokumenty nie mogły być przedłożone przez pełnomocnika strony w zakreślonym w wezwaniu terminie. Starosta [...] w dniu 17 grudnia 2014 r. wezwał WWIOŚ w [...] do ustosunkowania się do pisma pełnomocnika ww. przedsiębiorcy z dnia [...] grudnia 2014 r. W odpowiedzi z dnia 13 stycznia 2015 r. WWIOŚ m.in. wskazał, że zarzuty sformułowane w ww. piśmie pełnomocnika są w istocie zastrzeżeniami do protokołu kontroli [...], sporządzonego po kontroli przeprowadzonej w dniach [...] 2014r . Do WWIOŚ nie wpłynęły w zakreślonym terminie uwagi kontrolującego podmiotu - [...], w związku z czym protokół ww. kontroli został zaakceptowany bez zastrzeżeń. Stąd też brak możliwości prawnych do kwestionowania jego ustaleń w późniejszym terminie. W dniu [...] stycznia 2015 r. Starosta [...] ponowił skierowane do przedsiębiorcy wezwanie do przedłożenia wyjaśnień z tego względu, że przedłożone wcześniej wyjaśnienia były niekompletne i niewystarczające. Dnia [...] stycznia 2015 r. pełnomocnik przedłożył wyjaśnienia i dokumenty. Wskazał, że odzysk metodą R3 prowadzony jest zgodnie z decyzją Starosty [...]. Zgodnie z wyjaśnieniami strony, materiał poddawany kompostowaniu zostaje najpierw wymieszany z materiałem strukturalnym (słomą, trocinami). Następnie przeprowadzana jest wizualna kontrola wsadu pod kątem wykrycia i usunięcia materiałów, które mogą niekorzystnie wpłynąć na proces kompostowania. Tak przygotowana mieszanina stanowi wsad do kompostownika. Następnie rozpoczyna się proces kompostowania trwający minimum 3 dni. Kontrola parametrów - temperatury i zawartości tlenu odbywa się dwa razy na dobę, co zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika potwierdzane jest w książce kontroli procesu. Kserokopie ww. książki dołączono do pisma. Do pisma dołączono rachunkowe wskazanie poprawności procesu kompostowania czyli porównanie ilości przyjętego odpadu o kodzie 190805 i ilości wytworzonego odpadu o kodzie [...]. Po dokonaniu analizy ww. pisma pełnomocnika stwierdzono, że do pisma nie dołączono kopii książki kontroli procesów oraz że dołączono KPO dla odpadów o kodach [...]. Brak KPO dla odpadu o kodzie [...]. W piśmie wskazano również, że w zakładzie znajduje się 10 kompostowników o maksymalnym wsadzie 80 Mg każdy. W celu uzyskania kompostu o lepszych parametrach stosowany jest wsad o 70 Mg. Po analizie stwierdzono, że kompostowaniu poddano odpady o masie 6991,56 Mg (KPO dokumentuje 4745,3645 Mg), otrzymując 6432,24 Mg kompostu. W listopadzie tym samym przy cyklu trwającym 3 doby możliwe było przeprowadzenie 10 cykli, czyli można było wytworzyć ok. 7000 Mg "kompostu". Różnica pomiędzy wsadem o otrzymanym odpadem - 559,32 Mg - stanowi naturalny ubytek powstający przy procesie kompostowania. Dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta [...] poinformował pełnomocnika przedsiębiorcy, że przedłożone ponowne wyjaśnienia są niewystarczające i wezwał do: - wyjaśnienia różnicy w ilości przyjętych do kompostowania odpadów wskazanych w piśmie z dnia 22 stycznia 2015 r. w porównaniu z ilością wynikającą z kopii kart przekazania odpadów złożonych w dniu 22 stycznia 2015 r., - wyjaśnienia mechanizmu powstawania naturalnego ubytku w masie odpadów / materiałów powstających po procesie kompostowania oraz wskazania ilości procentowej powstającego ubytku, - wskazania sposobu określania rzeczywistej masy przekazywanego kompostu nieodpowiadającego wymaganiom i potwierdzania tego faktu na kartach przekazania odpadów. - przedłożenia oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów: a) zapisów świadczących o kontroli przebiegu procesu w zakresie pomiaru temperatury i pomiaru zawartości tlenu, b) kart przekazania odpadów oraz ilości odpadów lub materiałów powstających w wyniku prowadzenia procesu kompostowania. W dniu [...] lutego 2015 r. pełnomocnik przedłożył dokumenty i wyjaśnienia. Do ww. pisma pełnomocnika zostały dołączone kopie książki kontroli procesu kompostowania. Kopie ww. książki dotyczą dat od [...] listopada 2014 r. do [...] grudnia 2015 r. Książka potwierdza prowadzenie pomiarów temperatury i zawartości tlenu dwa razy na dobę. W książce dokonywane były zapisy dotyczące załadunku i rozładunku. Nie pozwalają one jednak potwierdzić faktu prowadzenia procesu przez minimum 3 doby. Do pisma dołączono KPO, które wskazują że przyjęto odpady o kodach: [...]. Kompostowaniu zgodnie z "poprawnymi" danymi poddano 6991,56 Mg odpadów o ww. kodach otrzymując 6502,15 Mg odpadu - kompostu nieodpowiadającego wymaganiom. Różnica pomiędzy wsadem o otrzymanym odpadem 489,41 Mg stanowi naturalny ubytek powstający przy procesie kompostowania. W ww. piśmie brak jest informacji dotyczących masy użytego materiału strukturalnego. Pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. WWIOŚ poinformował o planowanej od dnia 8 stycznia 2015r. kontroli w zakładzie [...] położonym w [...]. Z uwagi na rozpoczęcie w tym samym dniu kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ww. termin kontroli przesunięto. Kontrolę przeprowadzono w dniach [...] r. W dniu [...] kwietnia 2015 r. WWIOŚ w [...] przesłał Staroście [...] protokół z ww. kontroli zakładu [...] - protokół kontroli nr [...] z załącznikami wraz z zastrzeżeniami strony postępowania oraz odpowiedzią WWIOŚ na zastrzeżenia strony. Protokół z przedmiotowej kontroli wskazuje naruszenia i nieprawidłowości: - prowadzenie przetwarzania odpadów w procesie odzysku R3 bez odpowiedniego przygotowania materiału (rozdrobnienie, homogenizacja, dokładne wymieszanie). Nieprowadzenie żadnych analiz w zakresie przydatności uzyskanego materiału po procesie odzysku R3. Efektem prowadzenia procesu odzysku R3 nie jest świeży, stabilnie biologiczny kompost, ale niewłaściwie przetworzona mieszanina odpadów, co stanowi naruszenie pkt II decyzji Starosty [...], ze zmianą, magazynowanie odpadów skratek, zawartości piaskowników i komunalnych osadów ściekowych na działce [...], w sposób niezgodny z warunkami posiadanego zezwolenia i stanowiący zagrożenie dla wody i gleby. Zbieranie komunalnych osadów ściekowych poza miejscem ich wytworzenia, a także poza miejscem prowadzenia przetwarzania tych odpadów, co stanowi naruszenie pkt III decyzji Starosty [...], a także art. 16 pkt 1 i art. 23 ust. 2 pkt 2 u.o., prowadzona ewidencja odpadów prowadzona jest częściowo niezgodnie ze stanem faktycznym i zawiera błędy, co stanowi naruszenie pkt. IV ww. decyzji Starosty [...] oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w związku z art. 236 ust. 1 u.o. Do ww. protokołu szereg zastrzeżeń wniósł pełnomocnik [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], WWIOŚ odniósł się do ww. zarzutów stwierdzając, że kontrola przeprowadzona w dniach od 16 lutego 2015 r. do 6 marca 2015 r. w zakładzie [...] została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, a protokół kontroli nr [...] zawiera ustalenia rzetelne i zgodne z stanem faktycznym i formalno-prawnym, w związku z czym stanowią one podstawę do podjęcia stosownych działań pokontrolnych, bez potrzeby dokonywania w nim jakichkolwiek zmian wnioskowanych przez pełnomocnika kontrolowanego. W związku z powyższym, w dniu [...] kwietnia 2015 r. Starosta [...] dokonał wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie cofnięcia bez odszkodowania posiadanego zezwolenia na odzysk odpadów, przyznanego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., zmienioną decyzją Starosty [...] zezwalająca na odzysk odpadów na terenie zakładu położonego w [...]. W ww. zawiadomieniu organ pouczył strony postępowania, że osoby będące w postępowaniu stroną mogą zapoznać się z dowodami zebranymi w sprawie, ustosunkować się do ich treści i wnieść ewentualne wyjaśnienia. We wskazanym terminie żadna ze stron postępowania nie skorzystała z ww. uprawnień. W dniu [...] maja 2015 r. zawiadomiono strony o zakończeniu przez Starostę [...] ww. postępowania. Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym Starosta [...] zważył, co następuje: W dniu [...] października 2015 r. pismem nr [...] WWIOŚ wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia P. O. zezwolenia na odzysk odpadów metodą R3, udzielonego decyzją Starosty [...] oraz o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu ww. wystąpienia wskazano m.in. że w lipcu 2014 r. wpłynęły do Delegatury WWIOŚ [...] wnioski o interwencje związane z nieprawidłowościami przy zagospodarowaniu komunalnych osadów ściekowych - odpadu o kodzie [...] – przez [...]. Ww. odpady miały być w całości poddane procesowi odzyskowi metodą R3 na terenie zakładu [...] zgodnie z warunkami określonymi w ww. decyzji Starosty [...]. W związku z powyższym WWIOŚ przeprowadził w dniach [...] 2014 r. w zakładzie [...] kontrolę interwencyjną. W dniu [...] listopada 2014 r. WWIOŚ przekazał Staroście [...] protokół z ww. kontroli. Protokół z przedmiotowej kontroli wskazuje m.in. naruszenia i nieprawidłowości: - prowadzenie przetwarzania odpadów w procesie odzysku metodą R3 bez należytego przygotowania materiału, bez dodatku materiału strukturalnego i bez kontroli przebiegu procesu (temperatura i pomiar zawartości tlenu), w wyniku czego nie powstawał świeży, stabilny kompost, co stanowi naruszenie pkt. II ww. decyzji Starosty [...], - prowadzenie ewidencji odpadów w sposób niezgodny ze stanem faktycznym: potwierdzanie przyjęcia i przetworzenia ilości komunalnego osadu ściekowego oraz wytwarzania i przekazywania ilości kompostu nieodpowiadającego wymaganiom znacznie przekraczających wydajność kompostowników, niezgodność masy odpadów pozostających na terenie zakładu z ewidencją, nieustalanie rzeczywistej masy przekazywanego kompostu nieodpowiadającego wymaganiom na kartach przekazania odpadów, co stanowi naruszenie pkt. IV decyzji Starosty [...] oraz naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w związku z art. 236 ust. 1 u.o. W dniu 13 listopada 2014 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 47 ust. 1 u.o., zgodnie z którym jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości, wezwał [...] do niezwłocznego, nie później jednak niż w terminie do dnia [...] listopada 2014 r. zaniechania stwierdzonych przez WWIOŚ naruszeń. Na żądanie organu, pełnomocnik [...] składał wyjaśnienia i dokumenty. Pełnomocnik oświadczył, że odzysk metodą R3 prowadzony jest zgodnie z przedmiotową decyzją. Według złożonych wyjaśnień materiał poddawany kompostowaniu zostaje najpierw wymieszany z materiałem strukturalnym (słomą, trocinami). Następnie przeprowadzana jest dokonywana wizualna kontrola wsadu pod katem wykrycia i usunięcia materiałów, które mogą niekorzystnie wpłynąć na proces kompostowania. Tak przygotowana mieszanina stanowi wsad do kompostownika. Następnie rozpoczyna się proces kompostowania trwający minimum 3 dni. Kontrola parametrów - temperatury i zawartości tlenu odbywa się dwa razy na dobę, potwierdzane jest to w książce kontroli procesu. Wskazano również, że w zakładzie znajduje się 10 kompostowników o maksymalnym wsadzie 80 Mg każdy. W celu uzyskania kompostu o lepszych parametrach stosowany jest wsad o masie 70 Mg. W listopadzie tym samym przy cyklu trwającym 3 doby możliwe było przeprowadzenie 10 cykli, czyli można było wytworzyć ok. 7000 Mg. Po analizie pism i "korekty" organ administracji stwierdził, że kompostowaniu poddano odpady o masie 6991,56 Mg (KPO dokumentuje 4745,3645 Mg), otrzymując 6502,15 Mg odpadu - kompostu nieodpowiadającego wymaganiom. Różnica pomiędzy wsadem o otrzymanym odpadem - 489,41 Mg stanowi naturalny ubytek powstający przy procesie kompostowania. Brak w złożonych wyjaśnieniach informacji dotyczących masy użytego materiału strukturalnego - słomy lub innych materiałów. Dodanie do masy odpadów o kodach: [...] innych odpadów - materiału strukturalnego powinno spowodować zwiększenie masy powstającego kompostu nieodpowiadającemu wymaganiom, tym bardziej że pełnomocnik wskazuje stosowanie słomy (również odpadu) w ilości 25 %. Stosując taki wskaźnik przy masie odpadów przyjętej na 6991,56 Mg zostałoby użyte 1747,89 Mg słomy. Takie pominięcie "składnika" - słomy (odpadu) wskazuje na brak poprawnego rachunkowego wskazania poprawności przebiegu procesu kompostowania. Nie ma informacji ile odpadów faktycznie zostało poddawanych kompostowaniu. Tym samym [...] potwierdza prowadzenie ewidencji odpadów w sposób niezgodny ze stanem faktycznym: potwierdzanie przyjęcia i przetworzenia ilości komunalnego osadu ściekowego oraz wytwarzania i przekazywania ilości kompostu nieodpowiadającego wymaganiom znacznie przekraczających wydajność kompostowników, niezgodność masy odpadów pozostających na terenie zakładu z ewidencją, nieustalanie rzeczywistej masy przekazywanego kompostu nieodpowiadającego wymaganiom na kartach przekazania odpadów. Wykonana dnia [...] lutego 2015 r. przez inspektora WWIOŚ dokumentacja fotograficzna wnętrza kontenera wskazuje, zdaniem WWIOŚ, na niewielki udział słomy w kompostowanej masie, efektem czego jest zbita, ciemna i dość jednorodna struktura wsadu ze zdecydowaną przewagą komunalnych osadów ściekowych, która nie pozwoli na swobodny przepływ powietrza przez wnętrze masy kompostowanej. Widoczne we wsadzie otwory prawdopodobnie pochodzą z badań sondą temperatury, na co wskazuje ich jednolity, owalny kształt. Powyższe dowodzi nieusunięcia naruszeń stwierdzonych w czasie ponownej kontroli inspektora WWIOŚ. WWIOŚ podkreślił, że w pkt II uzasadnienia swojego pisma z dnia 13 marca 2015 r. (data wpływu do Delegatury WWIOŚ w dniu [...] marca 2015 r.) pełnomocnik strony przyznaje, że rzeczywisty przebieg kompostowania odpadów na terenie [...] nie odbywa się zgodnie z pkt II. decyzji Starosty [...] oraz opisem technologicznym z listopada 2014 r., co tylko potwierdza ustalenia kontroli WWIOŚ w tym zakresie. Niezgodność dotyczy przede wszystkim braku właściwego przygotowania materiału poprzez jego rozdrobnienie, czego wymagają niektóre odpady (np. skratki), a co ma kluczowe znaczenie dla przebiegu procesu. Zaznaczyć należy również, iż za pomocą głowicy chwytającej widocznej podczas oględzin (kontrola WWIOS) koparki [...], nie jest fizycznie możliwe dokładne i równomierne wymieszanie odpadów. Jak zaznacza WWIOŚ sama nazwa wskazuje, głowica ta służy do chwytania przedmiotów w celu ich przemieszczenia, a nie do mieszania odpadów, często znacznie różniących się właściwościami, np. stopniem uwodnienia. W przypadku słabo odwodnionych komunalnych osadów ściekowych, użycie takiej głowicy może być wręcz niemożliwe ze względu na ich mazistą postać. Warta odnotowania jest również niezgodność zapisu pkt III. decyzji Starosty [...] (brak magazynowania odpadów po odzysku) z etapem VII procesu przetwarzania odpadów, zawartym w opisie technologicznym z listopada 2014 r., gdzie dopuszczono magazynowanie rozładowanego wsadu kompostowników. W treści przedmiotowej decyzji Starosty [...] wyraźnie wskazano, że zakład [...] położony jest na działkach o nr [...], na których dopuszczono prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia odzysku odpadów w procesie R3, w tym ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (kod 19 08 05). Jednocześnie z decyzji tej nie wynika, aby przedsiębiorca miał prawo tymczasowo gromadzić odpady związane z prowadzeniem wspomnianej działalności na działce [...]. Bezsprzeczny jest fakt, iż dnia [...] lutego 2015 r. inspektor WWIOŚ stwierdził w 2 metalowych kontenerach ustawionych na działce [...] obecność komunalnych osadów ściekowych, których posiadaczem była firma [...] (fakt ten potwierdził pełnomocnik w pisemnej informacji z dnia [...]). Ponieważ na działce [...] nie prowadzi przetwarzania odpadów (brak zezwolenia w tym zakresie) w tym komunalnych osadów ściekowych, słusznym jest stwierdzenie, że doszło do zmagazynowania tych odpadów wbrew warunkom decyzji Starosty [...] z 2012 r., przy czym magazynowanie to należy przypisać do definicji z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b u.o., gdyż przedsiębiorca nie mógł być wytwórcą tych odpadów (lit. a), natomiast ich magazynowanie w związku z przetwarzaniem odpadów (lit. c) mogło odbywać się wyłącznie na terenie zakładu [...], obejmującego działki [...]. Nie ma przy tym znaczenia, czy magazynowanie to miało charakter chwilowy i incydentalny, skoro nie było dopuszczone w decyzji Starosty [...]. Organ I instancji podzielił stanowisko WWIOŚ i odmówił uwzględnienia zapewnień pełnomocnika strony, iż magazynowanie odpadów odbywa się wyłącznie w pobliżu kompostowników. Przeczy temu wygląd placu w północnej części działki [...], którego powierzchnia jest zanieczyszczona pozostałościami komunalnych osadów ściekowych, co świadczy o magazynowaniu w przeszłości znacznych ilości odpadów. Fakt ten potwierdzają z kolei wyniki oględzin przeprowadzonych dnia [...]10.2014 r., z których protokół został załączony do protokołu kontroli nr [...]. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 2 pkt 6 lit. b u.o., przepisów ustawy nie stosuje się do biomasy w postaci słomy wykorzystywanej w rolnictwie, leśnictwie lub do produkcji energii z takiej biomasy za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Słoma wykorzystywana jest w zakładzie [...] do procesu kompostowania, będącego procesem przemysłowym, a nie w rolnictwie, leśnictwie lub przy produkcji energii. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że słoma wykorzystywana do procesu kompostowania jest odpadem o kodzie 02 01 03, tj. odpadową masą roślinną. Zastrzeżenie sformułowane przez pełnomocnika kontrolowanego byłoby prawdziwe wyłącznie w przypadku, gdyby pkt 6 w art. 2 u.o. nie był zakończony przez tiret występujący pod lit. c, a odnoszący się do wszystkich wyszczególnionych liter w tym punkcie. Zgodnie z art. 47 ustawy o odpadach jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. W przypadku gdy posiadacz odpadów, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania. Cofnięcie zezwolenia powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem. Posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przewiduje możliwość cofnięcia zezwolenia na gospodarowanie odpadami jako sankcję administracyjną stosowaną przez organ, który wydał zezwolenie, jeżeli posiadacz odpadów dopuszcza się naruszeń w zakresie działalności objętej zezwoleniem, tj. w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów albo działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Procedurę cofnięcia zezwolenia ustala art. 47 ust. 1 i ust. 2 u.o. W razie stwierdzenia, że przedsiębiorca dopuszcza się naruszeń, organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając mu termin usunięcia nieprawidłowości. Jeżeli posiadacz odpadów zastosuje się do wezwania i nieprawidłowości w wyznaczonym terminie usunie, sprawa na tym się kończy. Jeżeli naruszenia nie zostaną usunięte - organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu zezwolenia, przy czym procedura ta jest stosowana niezależnie od wagi naruszeń. W szczególności, nie można uznać za wstępny wymóg zastosowania tej sankcji konieczności ponawiania wezwań względem posiadacza odpadów, który uzyskał stosowne zezwolenie. Z treści art. 47 ust. 2 u.o. wynika bowiem, że decyzja o cofnięciu zezwolenia ma charakter związany, co oznacza, że w razie niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania organ jest zobowiązany wydać decyzję cofającą uprzednio udzielone zezwolenie. Konstrukcja cofnięcia zezwolenia oparta jest zatem na idei bezprawności, w związku z czym jest ona odpowiedzialnością obiektywną, a do jej zastosowania wystarczającą podstawą jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających. Ponadto od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą wymaga się wyższej staranności i sumienności, niż przeciętna, co wynika z zawodowego charakteru działalności. Obejmuje to w szczególności znajomość procesów organizacyjnych, finansowych, ale także kierowania zasobami ludzkimi oraz znajomości obowiązującego prawa i wynikających z niego następstw dla prowadzonej działalności gospodarczej. Przedsiębiorca ma prawny obowiązek dopilnowania, aby prowadzona przez niego działalność gospodarcza wykonywana była na warunkach wskazanych w zezwoleniu (Lex: Janusz Jerzy: Cofnięcie zezwolenia na gospodarowanie odpadami). W przedmiotowej sprawie w toku kontroli WWIOŚ stwierdzone zostało prowadzenie [...] przetwarzania odpadów w sposób niezgodny z wydanym przez starostę zezwoleniem. Okoliczność ta obligowała Starostę [...] do wezwania do niezwłocznego zaniechania naruszeń i wyznaczenia terminu usunięcia nieprawidłowości. Organ administracji wykonał swój ustawowy obowiązek, a także stworzył [...] szereg możliwości doprowadzenia prowadzonej działalności do stanu zgodnego z wydanym zezwoleniem i złożenia kompleksowych wyjaśnień w sprawie. Ponowna kontrola WWIOŚ wykazała jednak, że naruszenia nie zostały usunięte, a nawet ich zakres zwiększył się. W takiej sytuacji Starosta [...] na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach zobowiązany był do cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie złożył, zastępowany przez fachowego pełnomocnika, P. O. (dalej: przedsiębiorca), który zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów postępowania w postaci normy art. 7 w zw. z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na przeprowadzeniu nierzetelnego i niewnikliwego postępowania dowodowego; ograniczeniu prowadzonego postępowania jedynie do zaczerpnięcia wiedzy z treści protokołu kontroli WWIOŚ, którego treść była kwestionowana przez stronę i do bezkrytycznego powielenia treści rzeczonego protokołu, nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i nieprzesłuchaniu strony postępowania, jego pracowników lub współpracowników, czy też osób biorących udział w toku prowadzonej przez WIOŚ kontroli, nieprzeprowadzeniu oględzin w miejscu wykonywania przez stronę postępowania działalności gospodarczej, niewykazaniu rzekomych nieprawidłowości w procesie kompostowania, niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego, rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes kontrolowanego oraz zatrudnianych pracowników; naruszenie przepisu art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów w ramach wybiórczo zgromadzonego materiału dowodowego; oparcie wydanej decyzji na podstawie rzekomego braku poprawnego rachunkowego wskazania poprawności przebiegu procesu, a nie na właściwym braku poprawności przebiegu procesu; oparcie wydanej decyzji na ustaleniach kontrolera WIOŚ a nie na ustaleniach organu wydającego zaskarżoną decyzję; oparcie wydanej decyzji na rzekomo nieprawidłowym procesie kompostowania, podczas gdy z treści uzasadnienia decyzji w żaden sposób nie wynika przyczyna, dla której organ uznał kluczowy charakter odpowiedniego przygotowania np. skratek; niepowołanie biegłego lub nawet przeprowadzenie oględziny maszyny [...], co mogłoby w sposób niepozostawiający wątpliwości wyjaśnienie jakie prace są możliwe do przeprowadzenia przy użyciu tego urządzenia; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, iż na działce nr 209/1 doszło do zmagazynowania odpadów wbrew decyzji Starosty, gdyż incydentalny i chwilowy charakter znajdowania się pewnych przedmiotów na tejże działce nie musi świadczyć automatycznie o ich magazynowaniu w niedozwolonym miejscu; błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na ustaleniu, iż na działce [...] znajdowały się w przeszłości znaczne ilości odpadów, podczas gdy z treści uzasadnienia nie wynika jaką ilość odpadów organ uważa za znaczną, a fakt użycia w uzasadnieniu odniesienia do czasu przeszłego świadczy o braku kontynuacji takiego stanu rzeczy; naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b u.o., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu, iż w przedmiotowych okolicznościach doszło do tymczasowego magazynowania odpadów na działce 209/1, naruszenie art. 23 ust. 2 pkt 2 u.o. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu, iż skarżący dokonywał zbierania odpadów w miejscu nie będącym miejscem jego wytwarzania, naruszenie art. 2 pkt 6 ppkt b u.o. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu słomy za odpad. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzja z dnia [...] października 2015 r. na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., poz. 856) i art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Organ I instancji przy rozpoznaniu niniejszej sprawy naruszył art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a. Organ I instancji nie dokonał oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu nie dokonał oceny dowodów i nie wyjaśnił którym dowodom dał wiarę i dlaczego. Każdorazowo wynik czynności dowodowych podlega ocenie organu pod względem jego doniosłości dowodowej. W sprawie nie zostało nawet wprost wskazane co jest dowodem w sprawie - czy protokół z kontroli, czy inne dokumenty zgromadzone w trakcie kontroli, jeśli tak, to które. W ocenie Kolegium w sprawie brak jest precyzji przy określaniu środków dowodowych, co narusza art. 75 § 1 k.p.a. Podstawowym dowodem na którym oparł się organ I instancji, wydając decyzję są wyniki kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, do których przedsiębiorca składał szereg zastrzeżeń. Organ I instancji pominął jednak kwestię wydanych zarządzeń pokontrolnych, ich realizacji lub podjętych ewentualnie prób ich zaskarżenia. W ocenie Kolegium wydanie decyzji na podstawie wyników kontroli, do których zastrzeżenia złożył kontrolowany podmiot, bez przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego (odbierając przedsiębiorcy jakąkolwiek możliwość obrony swoich praw) stanowi w niniejszym przypadku obok naruszenia innych podstawowych zasad postępowania administracyjnego, także naruszenie art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. W niniejszej sprawie brak jest ustaleń faktycznych przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji, do którego przeprowadzenia jest on zobligowany, nawet jeśli dysponuje wynikami kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Zarówno dokonanie oględzin jak i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie z udziałem wszystkich stron postępowania zapewniłoby przedsiębiorcy możliwość obrony jego praw, skonfrontowania stanowisk w sprawie, a w konsekwencji ustalenie stanu fatycznego sprawy. Po dokonaniu powyższego organ I instancji winien dokonać wnikliwej oceny zgromadzonych dowodów, a w razie uznania takiej potrzeby przeprowadzić dalsze dowody. Nie bez znaczenia w sprawie jest też realizacja przez przedsiębiorcę zarządzeń pokontrolnych wydanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska po kontrolach u wnioskodawcy. Decyzja organu II instancji zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: skarżący). W skardze zarzucił on naruszenie: art. 7 k.p.a., poprzez: nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu negatywnego wpływu pozostawienia w obiegu prawnym decyzji Starosty [...] ze zmianą, na interes społeczny i słuszny interes obywateli, ze względu na umożliwienie przedsiębiorcy dalszego obrotu na dużą skalę nieodpowiednio sklasyfikowanymi odpadami, wytwarzanymi w wyniku prowadzenia odzysku odpadów, pomimo wykazania, iż narusza on warunki posiadanego zezwolenia i przepisy ustawy o odpadach, co stanowi zagrożenie dla środowiska naturalnego; całkowite pominięcie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż w toku kontroli działalności gospodarczejczej przedsiębiorcy, udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] uczestniczyli upoważnieni przez Starostę [...] pracownicy jego urzędu, biorąc udział we wszystkich czynnościach kontrolnych; zignorowanie faktu, iż Starosta [...] dysponował pełnym materiałem dowodowym, łącznie z zastrzeżeniami formułowanymi przez pełnomocnika kontrolowanego przedsiębiorcy, a także szczegółowym odniesieniem się do tych zastrzeżeń przez organ kontroli, który uznał je za bezzasadne; zawarcie w uzasadnieniu skarżonej decyzji informacji niezgodnych ze stanem faktycznym w zakresie rzekomego odebrania przedsiębiorcy jakiejkolwiek możliwości obrony swoich praw i rzekomej realizacji przez niego zarządzeń pokontrolnych, wydanych przez WWIOŚ, mimo że w aktach sprawy znajdują się szczegółowe odniesienia organu kontroli do zastrzeżeń pełnomocnika przedsiębiorcy, umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji organu I instancji, jak również brak jest w aktach sprawy dowodów świadczących o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych WWIOŚ i na dzień sporządzenia niniejszej skargi organ kontroli nie potwierdził ich wykonania; art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 73 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania odwoławczego, wglądu w akta sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wypowiedzenia się WWIOŚ do zarzutów pełnomocnika Przedsiębiorcy podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ze względu na wydanie skarżonej decyzji bez uprzedniego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania odwoławczego, możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie; art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia z ewidentnym naruszeniem terminów na załatwienie sprawy oraz niezawiadamianiem stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym prawem, w tym o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania, co dodatkowo utrudniło czynny udział stron w każdym stadium postępowania odwoławczego; art. 76 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu, iż zgromadzone w toku postępowania przed organem I instancji akta sprawy zawierają dokumenty urzędowe, sporządzone przez uprawniony organ kontroli, którym z mocy prawa nadano status dowodów; art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, bez wykazania, iż konieczny zakres wyjaśnień ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, z jednoczesną nieuzasadnioną rezygnacją przez skarżony organ z oceny już zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który jednoznacznie dokumentuje naruszanie przez przedsiębiorcę warunków udzielonego mu zezwolenia i przepisów ustawy o odpadach, co jest wystarczające do ziszczenia się przesłanki uzasadniającej cofnięcie przedmiotowych uprawnień, ewentualnie przeprowadzenie we własnym zakresie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego; Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, zobowiązanie tego organu do prawidłowego przeprowadzenia postępowania odwoławczego oraz wydania decyzji uwzględniającej interes społeczny i słuszny interes obywateli, na straży którego stoi w niniejszej sprawie WWIOŚ, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Przedstawiając w uzasadnieniu skargi swą argumentację skarżący podniósł, że organ II instancji naruszył wiele przepisów prawa procesowego, a także zawarł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nieudowodnione fakty, które w rzeczywistości nie miały miejsca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniło w rozpatrywanej sprawie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z akt sprawy zgromadzonych przez organ I instancji jednoznacznie wynika, iż przedsiębiorca pomimo wezwania do usunięcia naruszeń wystosowanego przez Starostę [...], nadal naruszał warunki udzielonego mu zezwolenia na odzysk odpadów i nie przestrzegał przepisów ustawy o odpadach, co spowodowało zagrożenie dla środowiska. Tymczasem w interesie społecznym i słusznym interesie obywateli leży doprowadzenie do stanu, w którym działalność gospodarcza, przedsiębiorcy będzie zgodna z przepisami, co ma zagwarantować zachowanie odpowiedniego poziomu ochrony środowiska, stanowiącego dobro publiczne, prawnie chronione. Organ II instancji nie wziął również pod uwagę, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniach [...] przez inspektora Delegatury WIOŚ w [...], udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], uczestniczyli upoważnieni pracownicy Starostwa [...] W efekcie nie dość, że Starosta [...] dysponował pełnym materiałem dowodowym w sprawie, to jeszcze był obecny podczas jego tworzenia, mając pełny obraz sytuacji. Z tego względu za całkowicie nietrafiony należy uznać zarzut SKO w [...] o nieprzeprowadzeniu przez organ I instancji własnych ustaleń faktycznych. W przeciwieństwie do postępowania odwoławczego, organ I instancji zadbał o możliwość udziału stron w każdym stadium postępowania, w tym zawiadamiał strony o poszczególnych jego etapach i umożliwił wypowiedzenie się zainteresowanym co do zgromadzonych w sprawie materiałów i zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie większość materiału dowodowego stanowią dokumenty sporządzone przez uprawniony organ kontroli, czego zdaje się zupełnie nie zauważać organ odwoławczy, niejako kwestionując w bezzasadny sposób przymiot dowodu dla tych dokumentów, zarzucając Staroście [...] nienazwanie ich "dowodami", a jednocześnie mylnie wskazuje, że akta sprawy były w zakresie dowodowym niekompletne, przez co rzekomo Starosta [...] miał pominąć zastrzeżenia formułowane przez pełnomocnika przedsiębiorcy do ustaleń kontroli WWIOŚ. Tymczasem z akt sprawy wyraźnie wynika, iż organ I instancji dysponował kompletnym materiałem dowodowym, który był wystarczający do potwierdzenia ziszczenia się przesłanki dopuszczającej cofnięcie zezwolenia na odzysk odpadów. SKO w [...] największego naruszenia przepisów prawa procesowego dopuściło się uchylając decyzję organu I instancji i przekazując ją temu organowi do ponownego rozpoznania, co jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji wykazania konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, niemożliwym do wykonania przez organ II instancji, który może zasadniczo wpłynąć na rozstrzygnięcie. Procedura ta ma zapobiegać nieuzasadnionemu unikaniu przez organy odwoławcze wydawania rozstrzygnięć we własnym zakresie, w oparciu o dostateczny materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, ewentualnie uzupełniony dodatkowymi dowodami przeprowadzonymi przez organ odwoławczy. W sprawie SKO w [...] w sposób niedopuszczalny ograniczyło się do stwierdzenia, iż Starosta [...] nie ocenił prawidłowo zgromadzonego przez siebie materiału dowodowego, a jednocześnie nie wykazało, że samo ten materiał dowodowy w sposób wyczerpujący oceniło, uznając go na tyle niewystarczający, że uzasadniało to uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podtrzymało swe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507). Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, iż: "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn.IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167) Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493) Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi bowiem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82). Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. SKO ograniczyło się do kontroli zaskarżonej decyzji i to w oparciu o ustalenia organu I instancji. Znalazło to nawet swój wyraz w sformułowaniach uzasadnienia: "Organ I instancji nie dokonał oceny...", "Organ I instancji pominął jednak kwestię wydanych zarządzeń...", Treść uzasadnienia organu II instancji opiera się zatem na ustaleniach organu I instancji zawartych w decyzji tego organu. W żaden sposób nie można wobec powyższego uznać, że postępowanie przed organem II instancji było działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Zasadny, w ocenie Sądu, okazał się zarzut wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej bez dostatecznego uzasadnienia konieczności takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. niezbędne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze, stwierdzenie, że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi o takie naruszenie przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć (Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 777). Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i jest dopuszczalne tylko w ściśle określonych sytuacjach. Jako wyjątek nie podlega ono wykładni rozszerzającej. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, dostępny w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA). Zwrócić należy także uwagę na podkreślany w piśmiennictwie (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 138 k.p.a., LEX/el., 2016) obowiązek organu odwoławczego wykazania istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej oraz wskazania, z jakich przyczyn nie zastosowano przepisu art. 136 k.p.a. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 (CBOSA) sama konieczność uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. W przypadku zatem zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. Podobnie wypowiedział się WSA w Lublinie w wyroku z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13 (CBOSA), stwierdzając, że kompetencja organu odwoławczego nie polega jedynie na kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Przeciwnie, istotą postępowania przed tym organem jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy uprzednio rozpoznanej przez organ pierwszej instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzić do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Takiego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu II instancji w niniejszej sprawie zabrakło. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania SKO w [...] ograniczyło się do ogólnikowego wytknięcia uchybień organu I instancji i zalecenia dokonania oględzin i przeprowadzenia rozprawy z wyrażonym w trybie przypuszczającym przekonaniem, że "zapewniłoby to" ustalenie stanu faktycznego sprawy. Takie uzasadnienie uznać należy za dalece niewystarczające i nie odpowiadające przedstawionym wyżej wymaganiom. Organ II instancji nie wskazał z jakich to przyczyn uważa dokonanie oględzin oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej za konieczne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Prima facie zauważyć można, że wątpliwe jest, by oględziny dokonywane wiele miesięcy po zaistnieniu zdarzeń będących podstawą wydania decyzji starosty, mogły wnieść do sprawy istotne nowe elementy, zaś potrzeba konfrontowania stanowisk stron w sytuacji, gdy stanowiska te są organowi I instancji znane i potwierdzone licznymi pismami jest co najmniej dyskusyjna. Uwagi te nie powinny być jednak traktowane jako kategoryczne stanowisko Sądu co do niecelowości dokonania oględzin i przeprowadzenia rozprawy, lecz jako konstatacja, że stanowisko SKO w tej materii nie poddaje się sądowej kontroli ze względu na brak argumentacji, która mogłaby podlegać ocenie. Organ II instancji nie odniósł się także do kwestii możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w trybie art. 136 k.p.a., a – jak wyżej wskazano – tylko wyczerpujące przedstawienie argumentacji w tym zakresie umożliwia wydanie zasadnej decyzji kasacyjnej. Stwierdzić w tym miejscu należy także, że sformułowanie zawarte w ostatnim akapicie na stronie 14 uzasadnienia zaskarżonej decyzji o odebraniu przedsiębiorcy jakiejkolwiek możliwości obrony jego praw nie znajduje aprobaty Sądu. Jak wynika z akt administracyjnych przedsiębiorcy doręczono zawiadomienie z dnia [...].04.2015 r. o wszczęciu postępowania (zawierające informację o prawie do zapoznania się z zebranymi dowodami, ustosunkowania się do ich treści i prawie do złożenia wyjaśnień) oraz zawiadomienie z dnia [...].05.2015 r. o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Pisma te nie wywołały reakcji strony. Wcześniej zaś w toku postępowania strona prezentowała swe stanowisko i argumenty, co zostało zrelacjonowane w uzasadnieniu organu I instancji. Zasadnie też podniesiono w skardze, że organ II instancji ogólnikowo kwestionując wartość materiału dowodowego, na którym oparta była decyzja starosty zignorował fakt, że organ i instancji dysponował dokumentami urzędowymi sporządzonymi przez WWIOŚ, zaś w czynnościach kontrolnych w lutym i marcu 2015 r. uczestniczyli członek zarządu Powiatu, podinspektor Wydziału [...] Starostwa Powiatowego i przewodniczący Komisji [...] Rady Powiatu. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (por. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 1011/13). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie, respektując zasadę dwuinstancyjności, poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Zasada dwuinstancyjności tworzy bowiem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13,CBOSA) Dopiero opierając się na takiej analizie organ zajmie stanowisko co do ewentualnych braków tego materiału oraz konieczności i trybu przeprowadzenia dalszych dowodów. Jeżeli ocena materiału dowodowego doprowadzi do wniosku o konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ winien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające stanowisko w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.