IV SA/Po 264/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Dnia [...] lutego 2011 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek K. P., o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla syna, Ł. P., z tytułu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Burmistrz [...] przyznał świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego, bezterminowo. W dniu [...] października 2015 r. Ł. P. złożył ustnie do protokołu wniosek o uchylenie ww. decyzji Burmistrza, z dniem [...] listopada 2015 r., w związku ze zmianą miejsca zamieszkania. Nadto poprosił o przekazanie dokumentu do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy w [...]. Burmistrz [...], decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], skierowaną do K. P., wskazując na art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) w związku z art. 3 pkt 11, art. 16 ust. 1, art. 16 ust. 3, art. 20 ust. 1 i ust. 3, art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm., dalej jako u.ś.r.): 1. uchylił decyzję własną z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie przyznanego na wniosek K. P. zasiłku pielęgnacyjnego na Ł. P., 2. wstrzymał wypłatę zasiłku od dnia [...] listopada 2015 r. Uzasadniając Burmistrz napisał, że Ł. P. w dniu [...] października 2015 r. wnioskiem wniesionym ustnie do protokołu zrezygnował z pobierania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] listopada 2015 r., w związku ze zmianą miejsca zamieszkania i wyraził zgodę na uchylenie decyzji przyznającej świadczenie. Decyzja została doręczona wyłącznie K. P.. Od opisanej decyzji odwołanie wniósł K. P. (dalej także: odwołujący), zaznaczając, że pismo wnosi w imieniu własnym. Odwołujący zażądał bezzwłoczne załatwienie odwołania ze względu na fakt, że syn pozostaje bez środków do życia. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez uwzględnienie odwołującego, jako osoby, która jest uprawniona do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 listopada 2015 r., w związku z opieką nad synem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzasadniając napisał, że do wydania przedmiotowej decyzji doszło w okolicznościach, budzących fundamentalne wątpliwości. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej wie z urzędu, że syn jest od urodzenia osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym z powodu niedorozwoju umysłowego i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w obrocie administracyjno-prawnym, nie rozumie składanych oświadczeń woli. Jak wynika z dokumentacji medycznej, syn ma bardzo słabą zdolność myślenia logicznego. Wbrew twierdzeniom Burmistrza, syn nie był w stanie ocenić konsekwencji prawnych decyzji. Odwołujący wskazał, że każdorazowo występował jako opiekun syna, wszelkie kwestie związane z funkcjonowaniem syna w obrocie administracyjno-prawnym leżały w jego kompetencji. Uchylenie decyzji, w oparciu o oświadczenie woli osoby ze znacznym niedorozwojem umysłowym, nie może wywoływać tak daleko idących konsekwencji, tym bardziej, że z uzasadnienia wskazanej decyzji nie wynika, że była ona konfrontowana z odwołującym, jako opiekunem syna, reprezentującym syna we wszelkich sprawach w zakresie pomocy społecznej. Nie wynika też, czy syn składał wskazane oświadczenie po wytłumaczeniu konsekwencji podpisywanego pisma, co do zrozumienia treści pisma, weryfikacji podejmowanego działania, czy też w obecności psychologa, mimo tego, że właściwości fizyczne syna przesądzają i uzewnętrzniają jego chorobę w sposób wystarczający. Dopuszczenie do ingerencji w prawa nabyte opiekunów poza pozbawieniem praw samych opiekunów wpłynęłoby druzgocąco nie tylko na życie opiekuna i brak zaufania tegoż opiekuna do państwa jak prawa stanowionego przez to państwo, ale przede wszystkim na życie samego niepełnosprawnego, do czego dopuścić nie powinna nie tylko rodzina ale przede wszystkim prawodawca. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. SKO wezwało odwołującego do uzupełnienia braków odwołania, poprzez nadesłanie pełnomocnictwa do reprezentowania syna i zaznaczyło, że przedłożenie pełnomocnictwa nie jest konieczne, jeżeli syn został uznany prawomocnym orzeczeniem sądu za osobę ubezwłasnowolnioną, a wnoszący odwołanie działa jako przedstawiciel ustawowy. W odpowiedzi odwołujący poinformował, że syn nie jest osobą ubezwłasnowolnioną. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając SKO napisało, że decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo i winna być uchylona, a postępowanie umorzone. W ocenie SKO organ I instancji wydając decyzję działał z naruszeniem art. 155 K.p.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji lekarskiej i psychologicznej syn odwołującego jest osobą o znacznym stopniu niedorozwoju umysłowego i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie sposób zatem uznać, że osoba o tak daleko posuniętym stopniu niedorozwoju umysłowego była w stanie formułować przed organem administracji publicznej żądania o charakterze prawno-administracyjnym, rozumiała treść pism oraz składanych oświadczeń woli. Zdaniem SKO, słuszny interes Ł. P., jako osoby niepełnosprawnej, nie przemawiał za uchyleniem decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, co czyni decyzję organu I instancji oraz prowadzone postępowanie bezprzedmiotowym. SKO oceniło, że niezależnie od powyższego organ I instancji naruszył art. 155 także uchylając decyzję o przyznaniu zasiłku ze względu na rzekomą zmianę miejsca zamieszkania strony. Burmistrz wydał decyzję w oparciu o zaświadczenie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. stwierdzające fakt zameldowania Ł. P. w R., ale na pobyt czasowy, do dnia [...] października 2016 r. Fakt zameldowania na pobyt czasowy nie oznacza bynajmniej zmiany miejsca zamieszkania. Stan zdrowia strony powoduje konieczność zamieszkiwania z ojcem, co potwierdza poświadczenie zamieszkania z Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a., w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości i prowadzenia zakładu pracy właściwość organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania strony. Dla określenia właściwości organu nie ma więc znaczenia miejsce zameldowania. W ocenie SKO nie było podstaw do uchylenia decyzji z powodu zmiany miejsca zamieszkania skoro strona nadal mieszka w tej samej miejscowości. Nadto SKO oceniło, że niespotykany pośpiech w wydaniu decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, bowiem nie umożliwiono, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 K.p.a., udziału odwołującego w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. SKO zgodziło się z odwołującym, że decyzja budzi wątpliwości natury prawnej, ale także etycznej, skoro niedorozwój umysłowy syna odwołującego powoduje, że nie rozumie on składanych oświadczeń woli. Pobieżna lektura protokołu z dnia [...] października 2015 r. pozwała stwierdzić, że wniosek o uchylenie decyzji sporządziła osoba trzecia, a niepełnosprawny wnioskodawca jedynie złożył podpis pod oświadczeniem. SKO zaznaczyło, że niezależnie od powyższego, na konieczność uchylenia decyzji i umorzenie postępowania wskazuje treść odwołania, w którym strona wycofuje wniosek o uchylenie wcześniejszej decyzji przyznającej jej uprawnienie. Decyzja została doręczona organowi I instancji i Ł. P. (wyłącznie). Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Ł. P. (dalej także: skarżący), domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący napisał, że wniosek wniesiony ustnie do protokołu został przyjęty zasadnie, i bez wątpienia przemawiał za uchyleniem decyzji z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania. Otóż skarżący, wraz z braćmi i z matką wyprowadzili się od ojca, w dniu [...] października 2015 r., zaś od [...] października 2015 r. zameldowali się na pobyt czasowy. Wątpliwości budzi to, że ojciec złożył odwołanie w dniu [...] listopada 2015 r., skoro od dnia [...] października 2015 r. skarżący już nie zamieszkiwał z ojcem. Tym bardziej na uwzględnienie zasługuje fakt, że ojciec złożył do Sądu Rejonowego w [...] wniosek w dniu [...] listopada 2015 r. o widzenie się z dziećmi (rodzice są w trakcie trwania rozwodu). Skoro ojciec żąda ustanowienia przez Sąd widzeń ze skarżącym oraz braćmi, to bezcelowe jest pobieranie przez niego zasiłku pielęgnacyjnego, tym bardziej że nie sprawuje opieki nad skarżącym. Skarżący nadmienił, że opiekę nad nim sprawuje matka, gdyż od maja 2015 roku nadal pobiera z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Obecnie świadczenie to wypłacane jest przez organ właściwy według miejsca zamieszkania, a obecnym miejscem zamieszkania jest [...]. Ojcu założono Niebieską Kartę w dniu [...] października 2015 r., dlatego też zmiana miejsca zamieszkania, chociażby tymczasowa, wymagała tego, aby móc ubiegać się o kontynuowanie otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżący wskazał, że w dniu [...] listopada 2015 r. złożył wniosek o zasiłek pielęgnacyjny w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...], jako właściwym według miejsca zamieszkania. Skarżący zarzucił, że ani razu nie został poinformowany o przebiegu postępowania przed SKO i nie miał możliwości zapoznania się i wglądu w zebrany materiał dowodowy. Nie miał także możliwości wniesienia dodatkowego materiału dowodowego. Pracownicy SKO nie są osobami uprawnionymi do osądzania o stanie zdrowia skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, a decyzje organów obu instancji nie mogą się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd stwierdził, że dotknięte są one wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Art. 145 § 1 pkt. 2) p.p.s.a. stanowi zaś, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2015 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Skarżącemu decyzją z dnia z dnia [...] marca 2011 r. przyznano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z art. 16 u.ś.r. Zasiłek ten przysługuje m.in. niepełnosprawnemu dziecku i osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia. Istotne jest jednak, że prawo do tego zasiłku przyznawane jest nie "na osobę" wymagającą wychowania, utrzymania lub opieki, lecz samej tej osobie – "na siebie" (por. prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 328/08, CBOSA). Ł. P. urodził się [...] grudnia 1994 r., zatem w dniu składania wniosku o zasiłek pielęgnacyjny (24.02.2011 r.) był małoletni. W jego imieniu i na jego rzecz działał wówczas przedstawiciel ustawowy K. P.. Legitymację do działania w takim charakterze K. P. utracił jednak z chwilą osiągnięcia przez Ł. P. pełnoletniości (dnia [...] grudnia 2012 r.). Od tego czasu K. P. mógł w sprawie działać jedynie jako pełnomocnik syna (zgodnie z jego własnym oświadczeniem z [...] grudnia 2015 r. Ł. P. nie był ubezwłasnowolniony). Organ I instancji tę okoliczność zignorował, adresując swą decyzję do K. P.. Sformułowanie decyzji nie pozostawia przy tym wątpliwości, że zamiarem organu było ukształtowanie sytuacji prawnej K. P., nie zaś Ł. P., który został wskazany jedynie jako osoba "na którą" wcześniej zasiłek pielęgnacyjny został przyznany. K. P. został określony jako jedyny adresat decyzji i tylko jemu decyzja została doręczona. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06 (CBOSA) kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4, przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28, a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. W wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 674/07 (CBOSA) wskazano, że w przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzja może określać prawa i obowiązki tylko podmiotu mającego kwalifikacje strony. Jeśli została ona skierowana do podmiotu niebędącego stroną, to tym samym ukształtowała sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Nie chodzi tu oczywiście o omyłki odnoszące się do nazwiska czy adresu jakiejś osoby, ale o zamiar ustalenia sytuacji prawnej wobec osoby innej niż strona (por. także wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2079/11, CBOSA). Wadą skutkująca nieważnością obarczona jest także zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego – została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ II instancji wydał bowiem decyzję w sytuacji, gdy od decyzji organu I instancji nie zostało złożone odwołanie przez uprawniony podmiot. Legitymacji do złożenia odwołania nie miał K. P.. Kolegium, otrzymawszy akta organu I instancji wraz z odwołaniem K. P., zareagowało prawidłowo: wezwało go mianowicie, pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., do złożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu Ł. P. pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. SKO słusznie wskazało w treści wezwania, że stroną postępowania jest Ł. P. i o ile K. P. nie działa jako przedstawiciel osoby niemającej zdolności do czynności prawnych, winien legitymować się pełnomocnictwem. K. P. pełnomocnictwa nie złożył i oświadczył, że Ł. P. nie jest ubezwłasnowolniony, zatem rzeczą organu było zastosowanie rygoru wskazanego w wezwaniu. Z niezrozumiałych przyczyn Kolegium od tego odstąpiło (nie wyjaśniając tego w uzasadnieniu decyzji) i rozpoznało odwołanie, rażąco naruszając tym procedurę administracyjną. Nie można bowiem przyjąć, że odwołanie złożone zostało skutecznie. Przesłanka nieważnościowa może zaś dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych - por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, CBOSA, zgodnie z którym z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Również rażące naruszenie norm kompetencyjnych lub proceduralnych jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie B. Adamiak (w:) Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 54, która wśród naruszeń przepisów prawa procesowego wymienia także i takie, które objęte są sankcją nieważności. Jak zauważył Piotr Marek Przybysz (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis, 2014, komentarz do art. 156 K.p.a.) w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdzono, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wezwał strony do uzupełnienia braku odwołania i rozpoznał je, mimo że nie wywoływało ono skutków prawnych (wyrok NSA z 15 września 2000 r., III SA 417/00, SIP nr 47217; teza trzecia wyroku NSA z 6 grudnia 1999 r., IV SA 2028/97, SIP nr 48735; teza druga wyroku NSA z 18 listopada 1999 r., I SA 330/99, SIP nr 48749; wyrok NSA z 10 listopada 1999 r., IV SA 2273/98, SIP nr 48734; wyrok NSA z 14 kwietnia 1999 r., IV SA 689/97, SIP nr 47329; wyrok NSA z 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93, Lexis.pl nr 325691, POP 1997, nr 3, poz. 62); Stanowisko to podzielane jest także w późniejszym orzecznictwie: w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008 r. w sprawie II SA/Ke 375/08 (CBOSA) podkreślono, że wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 K.p.a., albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. zaś obowiązkiem organu jest należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego w terminie przewidzianym przepisem art. 129 K.p.a. Z kolei WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 13 lipca 2016 r. w sprawie VIII U SA/Wa 581/15 (CBOSA) zauważył, że brak podpisu na odwołaniu powoduje, że nie można uznać czynności zainteresowanego za odwołanie, zaś w sytuacji kiedy odwołanie nie zostanie skutecznie wniesione, a osoba wnosząca odwołanie nie zostanie w trybie i terminie przewidzianym w K.p.a. wezwana do uzupełnienia braku formalnego odwołania, uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego, powoduje rażące naruszenie przepisów K.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji, która nie została skutecznie zaskarżona. Taka decyzja dotknięta jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i niezbędnym jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Postępowanie odwoławcze może być bowiem wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Wszystkie te uwagi są – mutatis mutandis – aktualne dla oceny decyzji SKO w sprawie niniejszej. Na skutek niezasadnego zaniechania zastosowania rygoru pozostawienia odwołania bez rozpoznania wydana została przez organ II instancji decyzja uchylająca decyzję, która nie została skutecznie zaskarżona. Stan taki jest niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. W połączeniu z oczywistością naruszenia i niewymagającym wykładni charakterem przepisów art. 127 § 1 K.p.a., stanowiącego, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie do jednej instancji służy stronie oraz art. 28 K.p.a. stanowiącego, że stroną jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, prowadzi to do konkluzji o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, CBOSA). Wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności (wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Wr 477/95, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wyżej przedstawione rozważania i wnioski, które są wiążące na podstawie art. 153 p.p.s.a. W szczególności organ winien mieć na uwadze, że obecnie zgromadzony w sprawie materiał nie wskazuje, by K. P. mógł w niej występować w jakiejkolwiek roli.