IV SA/Po 291/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Miasteczko Krajeńskie z dnia 29 stycznia 2024 r., nr LXVIII.392.2024 w sprawie przystąpienia do procedury zmiany granic obrębów ewidencyjnych miejscowości Brzostowo i Arentowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miasta i Gminy Miasteczko Krajeńskie na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Wielkopolski (dalej “Wojewoda") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr LXVIII.392.2024 Rady Miasta i Gminy Miasteczko Krajeńskie (dalej “Rada" , “organ") z dnia 29 stycznia 2024 r. w sprawie przystąpienia do procedury zmiany granic obrębów ewidencyjnych miejscowości Brzostowo i Arentowo (dalej "uchwała"). Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa. Wskazał, że § 3 uchwały, stanowiący, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, istotnie narusza art. 5a ust. 2 i ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, 572, dalej "u.s.g.") w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n"), a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Naruszenie w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w ocenie skarżącego polega na tym, że uchwała nie zawiera postanowienia o jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne również z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takim przypadku uchwała w całości jest nieważna. Skoro przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia lub w dłuższym terminie. W konsekwencji brak ogłoszenia Uchwały w tym dzienniku powoduje, że Uchwała nie weszła w życie, co tym samym, zdaniem organu nadzoru, czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania. Rada Gminy wskazała, że zaskarżona uchwała została uchylona na podstawie uchwały Nr LXXI.414.2024 z 15 kwietnia 2024r. W dniu 19 kwietnia 2024 roku powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 4074). W ocenie organu postępowania jest bezprzedmiotowe i winno być umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 5a ust. 2 i ust. 1 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n, a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który został wydany na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez organ samorządu terytorialnego, określający w sposób generalny i abstrakcyjny reguły postępowania adresatów. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2760/21). Ponadto w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17). Podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały jest przepis art. 5a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Natomiast w myśl art. 5a ust. 2 tej ustawy zasady i tryb prowadzenia konsultacji z mieszkańcami określa uchwała rady gminy. Na podstawie tego przepisu możliwe jest podjęcie uchwały w sprawie ustalenia ogólnych zasad przeprowadzania konsultacji, jak i uszczegóławiania konkretnych konsultacji, w zależności od występujących potrzeb, już w kolejnych uchwałach. W przedmiotowej sprawie na mocy uchwały nr 111/11/2014 Rady Gminy Miasteczko Krajeńskie z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Miasteczko Krajeńskie określono zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Miasteczko Krajeńskie, stanowiące załącznik do tej uchwały (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r. poz. 808). Z kolei zaskarżoną uchwałę podjęto w związku z konkretnymi konsultacjami - w sprawie planowanej zmiany granic obwodów ewidencyjnych. Zarówno w judykaturze, jak i nauce prawa przyjmuje się, że uchwały podejmowane na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowią akty prawa miejscowego, niezależnie od tego czy są podejmowane w sprawie ustalenia ogólnych zasad przeprowadzania konsultacji czy w związku z jednorazowymi konsultacjami (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r. II OSK 3156/18, z 8 grudnia 2011 r. II OSK 1562/11, E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 113; I. Skrzydło-Niżnik, Komentarz do art. 10a ustawy o samorządzie województwa (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, pod redakcją. P. Chmielnickiego, Warszawa 2005, s. 101). Kwalifikacja uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego skutkuje obowiązkiem jej publikacji zgodnie z prawem, czyli - stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, zawiera w swej treści, w kwestii wejścia w życie, postanowienie § 3 w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" – czyli unormowanie pozostające w sprzeczności z przepisami art. 44 u.s.g., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – to uchwała ta nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z ww. przepisami jest nieważna w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie – także po upływie roku od dnia jej podjęcia. Należy jednocześnie dodać, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w związku z uchyleniem uchwały. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011r. Sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Z tego względu Sąd rozpatrzył przedmiotową sprawę merytorycznie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy.