III OSK 2760/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Paulina Gromulska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 760/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 30 grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w Gminie S. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 760/19, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w Gminie S., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśniono, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Z kolei warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące to powinna być, zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. Niewykonanie przez Radę Gminy S. obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Niemniej Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie Prokurator słusznie zakwestionował niektóre przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały. Objęte skargą regulacje Rozdziału I ust. 3 oraz Rozdziału III ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowią niedopuszczalne powtórzenia treści zawartych w art. 9b ust. 2 i 3 oraz art. 9a ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.p.r. Zasadne okazały się także zarzuty Prokuratora dotyczące regulacji zawartych w: - Rozdziale II ust. 1 załącznika do uchwały odnoszące się do składu personalnego Zespołu Interdyscyplinarnego, stanowią one bowiem niedopuszczalną modyfikację określenia obligatoryjnego składu zespołu zawartego w art. 9a ust. 3 pkt 6 i ust. 4 u.p.p.r. (w skład zespołu wchodzą przedstawiciele organizacji pozarządowych). Kwestionowany zapis załącznika do uchwały nadaje mu bowiem istotnie charakter fakultatywny; - Rozdziale III ust. 1 załącznika do uchwały wskazujących, że Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy S., a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, w tym także kuratorami, w sytuacji gdy w ustawie brak jest podstaw do takiego zapisu. Kuratorzy nie są przedstawicielami podmiotów wymienionych w Rozdziale II ust. 1 załącznika do uchwały – nie można przyjąć, że dotyczy ich regulacja Rozdziału III ust. 1 tegoż załącznika; - Rozdziale II ust. 3 pkt 3 załącznika do uchwały, wedle których każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie, o którym mowa w art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Przepisy ustawy nie ograniczają formy oświadczenia, o którym mowa w ww. przepisie jedynie do formy pisemnej. Nie można wykluczyć, że przedmiotowe oświadczenie może zostać złożone także w formie ustnej, które może zostać zaprotokołowane; - Rozdziale II ust. 2 pkt 4 ppkt c załącznika do uchwały, który stanowi, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe stanowi przesłankę uzasadniającą odwołanie członka zespołu. Rada gminy nie została upoważniona przez ustawodawcę do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, ani przesłanek określających przypadki odwołania członka zespołu. Taka regulacja wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 4 ust 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem z uwagi na brak jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym jako aktu prawa miejscowego w sytuacji, kiedy przedmiotowa uchwala nie stanowi aktu prawa miejscowego i jako taka nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym; 2) art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 1-14, 9b oraz 9c ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 218) poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przekonania, iż upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie wyłącza możliwość regulowania przez organ kwestii dotyczących przyjmowanych od kandydatów oświadczeń, wskazania przypadków w których możliwe jest odwołanie członka zespołu, czy też ustalania dodatkowych wymagań wobec członków zespołu, w sytuacji kiedy delegacja ustawowa zawarta w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w sposób jasny wskazuje na kompetencje organu do określenia w uchwale trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, którymi bez wątpienia są kwestie dotyczące przyjmowanych od kandydatów oświadczeń, wskazania przypadków w których możliwe jest odwołanie członka zespołu, czy też ustalanie dodatkowych wymagań wobec członków zespołu. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że objęta tą sprawą uchwała jest aktem prawa miejscowego, a tym samym podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (tak NSA w wyrokach z: 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, opub. w LEX nr 2706500; 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, opub. w LEX nr 2037405). Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ prace i spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych tworzonych przez ten Zespół mają charakter powtarzalny, cykliczny, a nie jednorazowy. Działania samego Zespołu nakierowane są na pomoc osobom pozostającym poza strukturą administracji samorządowej. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wśród których poza czynnościami diagnostycznymi i informacyjnymi wymienia się podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego (a także grup roboczych tworzonych przez ten zespół) w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c u.p.p.r.). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się na podstawie specjalnej procedury "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 u.p.p.r.). Przytoczone przepisy określają szeroki zakres kompetencji zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób pozostających poza administracją samorządową, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Tym samym przepisy te mają także charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec Gminy S., który mógłby uzyskać pomoc Zespołu Interdyscyplinarnego lub utworzonej przez ten Zespół grupy roboczej. Ponadto w skład Zespołu powoływane są osoby zarówno pozostające w zatrudnieniu w samorządowych jednostkach organizacyjnych Gminy S. (np. w gminnym ośrodku pomocy społecznej lub placówce oświaty) jak i pozostające poza strukturą samorządu gminnego – np. w policji. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do uzyskania pomocy udzielanej przez Zespół Interdyscyplinarny. Dodatkowo należy wskazać, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Uchwała ta nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są jedynie do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje (tak NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, opubl. w LEX nr 3220983). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje dominujący pogląd w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego (tak, np. NSA w wyrokach z: 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1922/11, LEX nr 1111761; 1 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 728/21; WSA w Kielcach w prawomocnym wyroku z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 232/21, LEX nr 3174630; WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 150/20, LEX nr 3039274; WSA w Olsztynie w prawomocnym wyroku z 2 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 208/20, LEX nr 3029611). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to brak jego opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym zmierzający do nadania mu charakteru aktu wewnętrznego stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady ogłaszania takich aktów określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi zaś, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (takimi są akty prawa miejscowego), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin. Powyższe przepisy zostały pominięte w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, mimo że już w zarzutach skargi wskazano na ich naruszenie. Wskazane naruszenie prawa zostało trafnie zakwalifikowane jako istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Także i drugi zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wyłącza możliwość regulowania w tej uchwale zasad przyjmowania od kandydatów oświadczeń, wskazania przypadków umożliwiających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego lub ustalanie dodatkowych wymagań wobec takich członków. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 u.s.g. wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Nie można podzielić tej argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzebna delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z: 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4122/21). Określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej (tak NSA w wyrokach z: 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5134/21; 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4190/21; 29 września 2021 r. sygn. akt III OSK 3964/21). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie w pełni ten pogląd akceptuje. Ustawodawca w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnił radę gminy do ustalania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zakres ten nie może obejmować uregulowania w uchwale obowiązku składania oświadczeń przez członków zespołu interdyscyplinarnego o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole lub też ustalania dodatkowych wymagań wobec członków zespołu, nie objętych przepisami ustawy. Taki zakres regulacji nie stanowi trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Ponadto poprzez objęcie unieważnioną przez Sąd pierwszej instancji uchwałą obowiązku składania przez członków zespołu oświadczeń Rada Gminy S. wprost powtórzyła treść art. 9c ust. 2 i 3 u.p.p.r., zgodnie z którym członkowie zespołu interdyscyplinarnego są zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań objętych tą ustawą i obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych. Ponadto przed przystąpieniem do wykonywania czynności członka zespołu interdyscyplinarnego taka osoba składa organowi oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Tym samym obowiązek składania oświadczeń stanowił wprost powtórzenie treści ustawy. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższe naruszenia prawa miały charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej lub powtórzeniu treści ustawy (por. wyroki NSA z: 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15; 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5134/21). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.