IV SA/Po 330/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pogorzeli z dnia 27 maja 2010 r. nr XXXVIII/231/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana 3. zasądza od Rady Miejskiej w Pogorzeli na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, WSA/wyr.1-sentencja wyroku W dniu 27 maja 2010r. Rada Miejska w Pogorzeli podjęła uchwałę Nr XXXVIII/231/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. Farma Wiatrowa Pogorzela II. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej usg) i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej upzp) oraz w związku z uchwałą Nr XXXVIII/187/09 Rady Miejskiej w Pogorzeli dnia 17 lipca 2009 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. Farma Wiatrowa Pogorzela II. W dniu [...] lipca 2010r. Wojewoda Wielkopolski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] orzekające nieważność uchwały Nr XXXVIII/231/2010 Rady Miejskiej w Pogorzeli z dnia 27 maja 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą Farma Wiatrowa Pogorzela II. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miasta Pogorzeli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu powyższej skargi, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010r. sygn. akt IV SA/Po 787/10 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały nr XXXVIII/231/10 Rady Miejskiej w Pogorzeli z dnia 27 maja 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. Farma Wiatrowa Pogorzela II. Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 usg. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał jednak, że niemożność zakwestionowania uchwały Rady Miejskiej w Pogorzeli w trybie art. 91 ust. 1 usg nie wyklucza funkcji nadzoru sprawowanego przez Wojewodę w trybie przewidzianym w art. 93 ust. 1 usg oraz, iż źródłem prawa nie mogą być przy uchwaleniu zagospodarowania przestrzennego pisma ministerstw, w tej konkretnej sprawie pismo z dnia [...] czerwca 2008r. Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi - Departamentu Gospodarki Ziemią G. Z. tr. 022 - 41/08, nawet opublikowane w wydawnictwie Lex (17259). Mając powyższe na uwadze, Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Pogorzeli Nr XXXVIII/231/10 z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. Farma Wiatrowa Pogorzela II. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa. Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania (art. 28 upzp). W skardze przywołano treść § 27 ust. 1 uchwały, w którym zapisano "przeznacza się na cele nierolnicze 5,83 ha gruntów ornych klasy III, których zwarty obszar nie przekracza 0,50 ha i nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianą przeznaczenia". Skarżący wskazał, że ust. 3 zdefiniowano pojęcie "zwartego obszaru gruntów rolnych", a w ust. 4 określono grunty zajęte na poszczególne obiekty i cele, których nie zalicza się do powierzchni zwartego obszaru gruntów rolnych. Zgodnie z art. 17 pkt 8 upzp (w brzmieniu obowiązujący w dniu podjęcia uchwały), burmistrz po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, uzyskuje zgodę na zmianę przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 Nr 121, poz.1226 ze zm. – dalej ustawa), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zdaniem skarżącego, poprzez wyrażenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia na cele nierolnicze" należy rozumieć obszar gruntów rolnych zawarty w granicach opracowania planu zagospodarowania przestrzennego liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub zasadach gospodarowania. Tereny te mogą być przedzielone drogami, gruntami o innej klasie bonitacyjnej lub terenem zabudowanym, jednak zawsze należy traktować ten obszar gruntów jako zwarty, projektowany na cele nierolnicze. O tym, czy konieczna jest zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne) - o jakiej mowa w art. 2 ust. 2 ustawy, decyduje nie powierzchnia gruntów rolnych (leśnych) zajęta ostatecznie pod realizowaną inwestycję, lecz powierzchnia gruntów rolnych (leśnych) przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na realizację tego celu nierolniczego (nieleśnego). Przepis § 27 ust. 1 uchwały przeznacza na cele nierolnicze 5,83 ha gruntów ornych klasy III, jednak bezpodstawnie zwarty ich obszar ustala jako wielkość nieprzekraczającą 0,50 ha. Skarżący wskazał, że Burmistrz po podjęciu uchwały Nr XXXVIII/187/09 z dnia 17 lipca 2009 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. Farma Wiatrowa Pogorzela, nie wystąpił i nie uzyskał wymaganej -zgodnie z przepisem art. 17 pkt 8 upzp - zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydawanej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze skutkuje więc, zdaniem skarżącego, naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Skarżący wskazał również, że § 8 ust. 1 uchwały jest sprzeczny z wnioskiem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...].08.2009 r. oraz postanowieniem tego urzędu Nr [...] z dnia [...].03.2010 r., zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pn. "Farma Wiatrowa Pogorzela II" należy wprowadzić zapis "cały teren należy objąć strefą "W" ochrony archeologicznej". Nie uwzględnienie w zapisach planu wskazań konserwatorskich i tym samym nie określenie obiektów i terenów chronionych stanowi naruszenie § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 – dalej rozporządzenie) Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały), w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologiczne czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Mając powyższe na uwadze skarżący wskazał, że w § 9 ust. 3 uchwały, na terenach oznaczonych symbolem R "dopuszcza się lokalizację niemieszkalnych obiektów budowlanych związanych z rolnictwem i obsługą rolnictwa (stodoły, wiaty, płyty obornikowe itp.), natomiast w ust. 4 dopuszcza się "rozbudowę, przebudowę i modernizację istniejących obiektów budowlanych". Dalsze zapisy planu nie ustalają jednak parametrów zabudowy dla tych terenów w zakresie wysokości, kąta nachylenia połaci dachowych, wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Na rysunku planu nie wyznaczono linii zabudowy. W odniesieniu do terenów oznaczonych w planie symbolami: 2 E/R, 4E/R, 6 E/R (od strony drogi KDX), 7 E/R, 11E/R, 12 E/R, 13 E/R, 14 E/R, 16 E/R 17 E/R, 3 RM i 4 RM Wojewoda stwierdził brak wyznaczenia linii zabudowy. Powyższe stoi w sprzeczności również z § 6 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym na obszarze objętym planem kształtowanie i ochronę ładu przestrzennego należy realizować poprzez wprowadzenie nowej zabudowy w ściśle wyznaczonych ramach przypisanych dla każdego terenu oraz zachowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, gabarytów obiektów i wielkości powierzchni zabudowy. Brak ustalenia wskaźników zabudowy stanowi więc naruszenie zasad sporządzenia planu. Skarżący zarzucił również naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez nie wyznaczenie obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowych na rysunku planu. Wojewoda stwierdził również, że w planie nie określono żadnych parametrów - np. wysokości, warunków technicznych realizacji takiego przedsięwzięcia czy innych szczególnych warunków zagospodarowania tego terenu, takich jak ograniczenia w jego użytkowaniu czy zakaz zabudowy. Na rysunku planu nie wyznaczono również żadnych terenów pod lokalizację linii napowietrznych i kablowych WN, SN i n.n,, Głównych Punktów Odbioru GPO SN/WN. Brak ustaleń w zakresie możliwości realizacji inwestycji stanowi zdaniem skarżącego naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6, 9 i 10 ustawy. Wojewoda podniósł, że w § 7 ust. 5, § 12 pkt 4, § 14 ust. 3 uchwały przywołano takie pojęcia jak: drogi krajobrazowe, drogi rolnicze, drogi montażowe i eksploatacyjne, bez wyjaśnienia jakiej kategorii mają to być drogi i czy będą to drogi publiczne czy wewnętrzne, co w jego ocenie stanowi naruszenie § 4 pkt 9 rozporządzenia. Definicje używane w planie miejscowym winny odwoływać się bowiem do pojęć i ich normatywnego znacznie używanego w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący wskazał, że w przedmiotowym planie, w odniesieniu do terenów rolniczych niekonsekwentnie stosuje się oznaczenia literowe co stanowi naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia. Wojewoda wskazał również, że przepisy ustaw nie regulują postępowania zwanego "scaleniem działek" jako odrębnej czynności geodezyjnej, o której mowa w § 12 pkt 5 uchwały. Wątpliwości Wojewody budzi również mapa wykorzystana do opracowania planu. Wydruki planu w skali 1:2000 i w pomniejszeniu różnią się w zakresie treści mapy (dotyczy terenu oznaczanego symbolem R położonego w sąsiedztwie drogi oznaczonej symbolem KDX, 2E/R, 3 E/R, gdzie na mapie w skali 1:2000 pojawiają się m. in. działki nr [...],[...]). Rada Miejska w Pogorzeli, odpowiadając na skargę, wniosła o jej oddalenie Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego tego, że w toku procedury planistycznej nie uzyskano zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, chociaż uchwałą tą zmieniono przeznaczenie użytków rolnych klas I-III o łącznej powierzchni 5,83 ha na cele nierolnicze, Rada Miejska w Pogorzeli stwierdziła, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Rady, zgoda, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy, nie była wymagana, a przez to nie było potrzeby występowania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 17 pkt. 8 upzp. Zdaniem organu, przepis art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy mówi o "zwartym" obszarze gruntu, którego przeznaczenie podlega zmianie. Kwestionowana uchwała przewiduje zaś w §17 ust. 5 wprost, że dopuszczalna powierzchnia zabudowy dla każdej z elektrowni wiatrowych wynosi 0,5 ha, zaś w §17 ust. 7 przewiduje konieczność zachowania dotychczasowego rolniczego użytkowania pozostałych obszarów. Zmiana przeznaczenia wielu obszarów o stosunkowo niewielkiej powierzchni wynika ze specyfiki elektrowni wiatrowych, pod które przeznacza się niepołączone ze sobą (nie zwarte) niewielkie obszary gruntu. Rada Miejska w Pogorzeli powołała się przy tym na stanowisko Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażone w piśmie z dnia 11.06.2008 r. numer GZ.tr.022-41/08. W odpowiedzi na skargę, powołując się na orzecznictwo stwierdzono, że kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele (wyroki NSA z dnia 6 maja 2010 r. w sprawie II OSK 670/09, z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07 i z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu §4 pkt. 4 rozporządzenia Rada Miejska w Pogorzeli zauważyła, że w §8 ust. 1 wymieniono stanowiska archeologiczne będące przedmiotem ochrony (znajdujące się poza obszarem objętym planem, w jego sąsiedztwie). Zapis §8 ust. 2 przewiduje zaś ograniczenie w postaci konieczności uzyskania zgody konserwatorskiej na zagospodarowania terenu objętego ochroną. Ponadto podniesiono, że zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gminy ustalają strefy ochrony konserwatorskiej "w zależności od potrzeb", co przesądza o fakultatywności tego elementu. Nie ma więc podstaw do uznania, że Rada Miejska była związana wskazaniami konserwatorskimi. Odnosząc się do zarzutów dotyczących sprzeczności zapisów §19 ust. 3 i 4 uchwały z § 4 pkt. 6 rozporządzenia poprzez pominięcie wymaganych elementów, a także niewyznaczenie linii zabudowy w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem "R" -tereny rolnicze, wskazano że ze względu na obowiązujący na tym obszarze zapis §19 ust. 2 uchwały w praktyce na tym terenie praktycznie wyłączona jest możliwość wzniesienia obiektów posiadających cechy wymienione w powołanym wzorcu kontroli. Ponadto niezasadny jest zarzut, iż plan nie wyznacza linii zabudowy w odniesieniu do terenów oznaczonych jako 1E/R, 3E/R, 5E/R, 6E/R, 8E/R, 9E/R, 15E/R i 18 E/R, skoro linie takie wynikają z zapisów §17 ust. 8 pkt. 1 uchwały. Dlatego tak sformułowany zarzut nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Odpowiadając na zarzut dotyczący sprzeczności §13 ust. 2 uchwały z § 8 ust. 2 rozporządzenia, stwierdzono, że przepis §8 ust. 2 rozporządzenia nie może być interpretowany jako zakaz zamieszczania w planie elementów informacyjnych, które ulegną skonkretyzowaniu dopiero w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji wyznaczającej zakres oddziaływania akustycznego inwestycji. Wyznaczenie żądanej przez skarżącego strefy byłoby na obecnym etapie przedwczesne. Zadaniem Rady Miejskiej w Pogorzeli, zarzut dotyczący sprzeczności przepisów §15 ust. 3 pkt. 1 i 2 dopuszczających lokalizację infrastruktury technicznej z przepisami art. 15 ust. 2 pkt. 6, 9 i 10 ustawy ze względu na niewskazanie lokalizacji i warunków budowy takich urządzeń, nie jest uzasadniony już z tego względu, że w §15 ust. 3 in principio wskazano, że chodzi o budowę nowego systemu energetycznego dla potrzeb powiązania planowanych elektrowni wiatrowych z istniejącym systemem energetycznym. Lokalizacje elektrowni wiatrowych zostały zaś wprost wskazane jako obszary oznaczone symbolami E/R, przez co wyznaczają one lokalizację łączących je urządzeń infrastruktury technicznej. Dalsze regulacje dotyczące budowy tych urządzeń wynikają ponadto z zapisów §15 ust. 4 i 5 uchwały. Trudno jest zatem czynić uchwale zarzut z tego, że uniknęła błędu nadmiernej konkretyzacji zapisów dotyczących lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżącego, określenie "droga krajobrazowa" zostało użyte w przepisie §12 uchwały ustanawiającym zasady ochrony środowiska, w tym krajobrazu, a nie w przepisie dotyczącym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, o którym mowa w §4 pkt. 9 rozporządzenia. Z tego względu nie można mówić o naruszeniu tego przepisu. Pozostałych określeń nie sposób zaś uznać za obce językowi prawnemu i prawniczemu. Określenie "drogi rolnicze" należy uznać za równoważne z terminem "drogi dojazdowe do gruntów rolnych" wymienionym explicite w art. 2 ust. 1 ustawy. Natomiast kategoria "dróg wewnętrznych" została zdefiniowana w art. 8 ustawy o drogach publicznych. Z tych względów, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut braku oznaczenia literowego "R" na terenie oznaczonym kolorem żółtym pomiędzy drogą 2 KDP a granicą planu, ponieważ nie może budzić wątpliwości przeznaczenie tego terenu w planie miejscowym. Takie rzekome naruszenie w żadnym wypadku nie może zostać uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i uzasadniać stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 28 upzp. Również użycie określenia "scalenie działek" zamiast ustawowego terminu "scalanie nieruchomości" nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brzmienie §12 ust. 5 uchwały nie pozostawia miejsca na wątpliwości co do tego, że przedmiotem postępowania scaleniowego są nieruchomości. Zdaniem Rady Miejskiej w Pogorzeli, nie można podzielić wątpliwości skarżącego co do wykorzystania do opracowania planu mapy o skali 1:2000. W tym zakresie skarżący nie sformułował nawet zasady czy przepisu prawa, które miałyby zostać naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.- dalej ppsa), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego wynika, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r. sygn akt SA 527/97, LEX 47275). Z treści powołanego przepisu w jednoznaczny sposób wynika obowiązek organu orzekającego w sprawie podporządkowania się wyrażonej w orzeczeniu sądu ocenie prawnej jak i wytycznym sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999r. sygn. IV SA 1177/97, LEX 47301). Oceną prawną wyrażoną w wyroku związany jest też sąd, ilekroć dana sprawa będzie rozpoznawana przez sąd, jeżeli nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt III RN 130/97, OSNP 1999, nr 1, poz. 2). W świetle powyższego, mając na uwadze treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010r. sygn. akt IV SA/Po 787/10, którą Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga, zgodnie z prawem, złożona została w trybie art. 93 ust. 1 usg. Według tego przepisu, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności sprzecznej z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy (jak to miało miejsce w sprawie zakończonej w/w wyrokiem), organ nadzoru (wojewoda) może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kryterium oceny legalności uchwały Rady Miejskiej w Pogorzeli nr XXXVIII/231/10 z dnia 27 maja 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego PN Farma Wiatrowa Pogorzela II, w świetle art. 91 ust. 1 usg, stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność, o jakiej mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 28 ust. 1 upzp przewiduje szczególne, względem ustawy o samorządzie gminnym, kryteria oceny zgodności z prawem gminnych aktów planistycznych. W myśl tego przepisu, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zauważyć należy, iż większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały. Obowiązujące przepisy prawa nie definiują użytych w tym przepisie pojęć "zasady sporządzania planu miejscowego" oraz "tryb sporządzania planu miejscowego", jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej (wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2006 r., II SA/Po 692/06, LEX nr 475253, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 552/07). Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie. Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga się, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 248-253, także wyrok NSA z 25.05.2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; LEX nr 574411). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Pogorzeli z dnia 27 maja 2010r. Nr XXXVIII/231/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. Farma Wiatrowa Pogorzela II. Jak wskazuje tytuł uchwały, dotyczy ona jednego, określonego projektu (przedsięwzięcia) pod nazwą Farma Wiatrowa Pogorzela II. Jest to istotne dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, zwłaszcza pod kątem uchybienia przepisom art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy w związku z art. 17 pkt 8 upzp. Skarżący przedmiotowej uchwale zarzucił szereg uchybień, wymieniając na pierwszym miejscu naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zdaniem skarżącego, w/w przepis został naruszony przez § 27 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym "Przeznacza się na cele nierolnicze 5,83 ha gruntów ornych klasy III, których zwarty obszar nie przekracza 0,50 ha i nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia." Istota sporu w tym zakresie sprowadza się do różnego rozumienia pojęcia "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne". Według stanowiska Rady Miejskiej w Pogorzeli, które znalazło wyraz w cyt. § 27 ust. 1 uchwały, i wprost zostało sformułowane na rozprawie, ustalając podległość wymogowi unormowanemu w art. 7 ust. 2 opkt 1 ustawy, nie należy dodawać powierzchni terenów, na których mogą być posadowione elektrownie wiatrowe. Nadmienić należy, że w uchwale zamieszczono własną definicję "zwartego obszaru gruntów rolnych, do której to kwestii Sąd powróci. Odnośnie rozumienia ww. zwrotu, Skarżący ma odmienne zdanie, niż Rada Miejska w Pogorzeli. Skarżący powołuje się m. in. na pogląd orzecznictwa (wyrok NSA z 25.05.2009 r., sygn. akt II OSK 1900/08), iż o tym, czy konieczna jest zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne), decyduje nie powierzchnia gruntów rolnych (leśnych) zajęta ostatecznie pod zrealizowaną inwestycję, lecz powierzchnia gruntów rolnych (leśnych) przeznaczonych w miejscowym planie na realizację tego celu nierolniczego (nieleśnego). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko skarżącego, podkreślając, iż ustawodawca nie definiuje zwrotu "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne", zaś poglądy orzecznictwa nie są jednolite. Nadto, zagadnienie to pojawia się zarówno w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, jak i w sprawach mających za przedmiot uchwałę ws. miejscowego planu. Tym nie mniej, w ostatnim okresie można mówić o wyraźnej tendencji do rygorystycznego pojmowania ww. zwrotu, uniemożliwiającego omijanie przepisów ustawy. Wskazać tu można na wyrok NSA z 10.01.2008 r. (wyrok w przedmiocie warunków zabudowy, sygn. akt II OSK 1826/06), w którym uznano, iż "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy jest to obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja, bez względu na powierzchnię zabudowy działki. NSA dodał, iż odmienna interpretacja prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy. Kontrolowany w tej sprawie plan miejscowy lokalizuje tzw. farmę wiatrową. Jest to szczególnego rodzaju przedsięwzięcie, którego specyfikę należy uwzględnić w kontekście zachowania wymogów ochrony gruntów rolnych. Elektrownie wiatrowe z reguły sytuowane są w większej liczbie, ale w pewnej odległości od siebie, na określonym obszarze. Stąd, postanowienia planów miejscowych, przewidujących powstanie "farmy wiatrowej" nie można odczytywać jako odnoszące się do poszczególnych elektrowni, lecz do ich zespołu. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że to właśnie ten zespół elektrowni wiatrowych jest przedmiotem planu, a nie szereg odrębnych inwestycji. Nie może też ujść z pola widzenia, że każdy z terenów wskazanych w planie jako teren infrastruktury technicznej – elektrowni wiatrowej, ma takie samo przeznaczenie. Powstanie takiego farmy wiatrowej na obszarze pól uprawnych w konsekwencji spowoduje "wyłączenie" wszystkich terenów, na których są posadowione, z produkcji rolnej. I takie podejście, zdaniem orzekającego Sądu, jest zgodne z duchem ustawy. Jej celem jest bowiem zapewnienie kontroli przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów o przydatności produkcyjnej w rolnictwie (art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1). Podsumowując, zdaniem Sądu, użycie pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" należy interpretować mając na uwadze całe projektowane przedsięwzięcie. Tym samym Sąd podziela pogląd wyrażony wyroku NSA z dnia 19.05.2011r. w sprawie miejscowego planu dotyczącego terenu przeznaczonego na park elektrowni wiatrowych (sygn. akt II OSK 466/11 nie publ., dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl tego stanowiska, nawet w sytuacji, gdy działki podlegające wyłączeniu w planie zagospodarowania przestrzennego z produkcji rolnej nie sąsiadują ze sobą, istnieją podstawy ku temu, aby ich obszar sumować celem sprawdzenia czy przekroczone zostało kryterium obszarowe o jakim mowa w przepisie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy (powyżej którego przeznaczenie gruntów wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Ponadto, jak podkreślano, już sam tytuł zaskarżonej uchwały wskazuje, że jej przedmiotem jest miejscowy plan obejmujący teren przeznaczony na Farmę Wiatrową Pogorzela II. Z ustaleń planu wynika, że teren farmy wiatrowej obejmuje teren przeznaczony pod wieże turbin wiatrowych, pod drogi dojazdowe do nich i infrastrukturę techniczną. §27 ust 1 uchwały określa, że na cele nierolnicze przeznacza się grunty klas III o łącznej powierzchni 5,83 ha. Przy uwzględnieniu wskazanej wyżej wykładni, oznacza to, iż wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Brak takiej zgody, jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, powodującym nieważność tej uchwały, na co wskazuje treść art. 17 pkt 8 w zw. z art. 28 ust.1 upzp (patrz wyrok NSA z 19.05.2011 r., j. w.). W nawiązaniu do powyższego wywodu Sąd zauważa, iż Rada Miejska w Pogorzeli bez upoważnienia ustawowego sformułowała definicję zwartego obszaru gruntów rolnych, określając, jakie grunty wlicza się do tej kategorii (§ 27ust. 3), a jakich się nie wlicza (§ 27 ust. 4); w dodatku, nie uwzględniając aktualnej linii orzecznictwa. Odnosząc się do argumentacji Rady Miejskiej w Pogorzeli, wskazującej na pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11.06.2008r. nr GZ.tr.022-41/08 stwierdzić należy, iż w wyrażone w nim stanowisko nie wiąże organu samorządu terytorialnego, gdyż pismo to nie zalicza się do źródeł prawa wymienionych w art. 87 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483). Zdaniem sądu, wyrażone w nim stanowisko może być odzwierciedleniem wcześniejszego, liberalnego podejścia do wymogu uzyskania zgody z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, które znalazło swe odzwierciedlenie również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Odnosząc się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia, stwierdzić należy, że zgodnie z §9 ust. 3 uchwały, na terenach oznaczonych symbolem R dopuszcza się lokalizację niemieszkalnych obiektów budowlanych związanych z rolnictwem i obsługą rolnictwa (stodoły, wiaty, płyty obornikowe). Ponadto §9 ust. 4 uchwały dopuszcza rozbudowę, przebudowę i modernizację istniejących obiektów budowlanych. Jak słusznie zauważył skarżący, przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa parametrów zabudowy dla tych terenów w zakresie wysokości, kąta nachylania połaci dachowych, wskaźnika powierzchni zabudowy i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto rysunek planu nie wyznacza linii zabudowy. Rada Miejska stoi na stanowisku, iż ze względu na obowiązujący na tym obszarze §19 ust. 2 uchwały ograniczający możliwość wznoszenia obiektów budowlanych oraz rolnicze przeznaczenie gruntów, praktycznie wyłączona jest możliwość wzniesienia obiektów posiadających cechy wymienione w powołanym wzorcu kontroli. Zdaniem Sądu, stanowisko to jest błędne, ponieważ uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację niemieszkalnych obiektów budowlanych związanych z rolnictwem takich jak stodoły, wiaty. Skoro więc teren został objęty planem dopuszczającym taką zabudowę, to zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami powinien zawierać parametry i wskaźniki kształtowania takiej zabudowy, bowiem brak tych ustaleń zniweczy w przyszłości zamiar realizacji takiej zabudowy na tym terenie. Za uzasadniony uznać należy również zarzut naruszenia §9 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym na rysunku planu stosuje się barwne oznaczenia graficzne i literowe. Jak wynika z analizy rysunków planu, w odniesieniu do części terenów rolniczych poprzestano wyłącznie na ich oznaczeniu kolorem żółtym. Jest to sprzeczne z brzmieniem §9 ust. 1 rozporządzenia i powoduje, iż rysunek planu jest nieprzejrzysty i niezgodny z treścią samej uchwały, która w §5 ust. 1 określa, iż tereny rolnicze oznaczone są symbolem R. Odnosząc się do zarzucanego w skardze naruszenia §4 pkt 4 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, iż §8 ust. 1 uchwały przewiduje, że obszar planu należy objąć strefami "W" ochrony archeologicznej ze względu na bliskie sąsiedztwo zabytkowych stanowisk archeologicznych nr 65-30/5 i nr 65-39/1. Taki przepis uchwały nie jest sprzeczny z wnioskiem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia 17.08.2009 r. oraz postanowieniem tego urzędu nr 197/2010 z dnia 17.03.2010r. oraz z brzmieniem §4 ust. 4 rozporządzenia. Uchwała, a w szczególności mapy stanowiące załącznik do uchwały, wskazują bowiem obiekty i tereny podlegające ochronie. Uchwała przewiduje również , iż zasięg stref ‘W" określi właściwy Urząd Ochrony Zabytków. W przypadku wydania przez ten urząd orzeczenia podtrzymującego stanowisko wyrażone w postanowieniu nr 197/2010 z dnia 17.03.2010r., iż cały teren objęty planem, objęty jest zasięgiem strefy "W", zgodnie z brzmieniem §8 ust. 2 uchwały - inwestycje naruszające strukturę gruntu będą wymagać pozwolenia we właściwym Urzędzie Ochrony Zabytków. Kolejny zarzut skargi dotyczy braku wyznaczenia na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów oznaczonych w planie symbolami: 2 E/R, 4E/R, 6 E/R (od strony drogi KDX), 7 E/R, 11E/R, 12 E/R, 13 E/R, 14 E/R, 16 E/R 17 E/R, 3 RM i 4 RM. Zgodnie z § 6 pkt 1 i 2 uchwały, na obszarze objętym planem kształtowanie i ochronę ładu przestrzennego należy realizować poprzez wprowadzenie nowej zabudowy w ściśle wyznaczonych ramach przypisanych dla każdego terenu oraz zachowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, gabarytów obiektów i wielkości powierzchni zabudowy. Przepis §17 ust. 8 uchwały ustala warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 E/R – 18 E/R, w tym - w pkt 1 - nieprzekraczalne linie zabudowy 20 m od linii rozgraniczającej pas publicznej drogi powiatowej i 15 m od linii rozgraniczającej pas publicznej drogi gminnej. Jak wynika z załączników do uchwały, rysunek planu zawiera wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z §6 pkt 1 i 2 w zw. z §17 ust 8 uchwały. Fakt, iż dla terenów oznaczonych symbolami 2 E/R, 4E/R, 6 E/R (od strony drogi KDX), 7 E/R, 11E/R, 12 E/R, 13 E/R, 14 E/R, 16 E/R 17 E/R nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy, nie oznacza sprzeczności z przepisami prawa jak i postanowieniami uchwały. W orzecznictwie sądowym podkreśla się bowiem, że linię zabudowy wyznacza się jedynie od strony dróg publicznych (wyrok NSA z dnia 16 marca 2011r. II OSK 496/10 CBOIS). Jeśli zatem w tekście planu określone zostały nieprzekraczalne linie zabudowy od dróg publicznych ( § 17 ust.8 pkt 1), to nie można zarzucić organowi naruszenia prawa, jeśli na rysunku planu nie zamieścił linii zabudowy od terenów pól czy dróg wewnętrznych dojazdowych i polnych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie są one uzasadnione. I tak, zwrócić należy uwagę, że w przyjętym przez Radę Miejską w Pogorzeli planie zagospodarowania przestrzennego nie zostały wskazane miejsca posadowienia maszyn elektrowni wiatrowych, z czego wynika, że kwestie te będą musiały być ustalane w procesie inwestycyjnym. Dopiero wówczas będzie mogła być ustalona konkretna lokalizacja tych maszyn. Wtedy też będzie możliwe oznaczenie strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych zgodnie z §13 ust. 2 uchwały, t.j w promieniu 400 m od osi posadowienia elektrowni wiatrowych. W ocenie Sądu, nie stanowi również naruszenia obowiązujących przepisów fakt, iż zaskarżona uchwała nie określa żadnych parametrów, warunków technicznych realizacji czy innych szczegółowych warunków zagospodarowania tego terenu, na którym dopuszcza się realizację linii napowietrznych i kablowych WN, Sn i n.n, Głównych Punktów Odbioru GPO SN/Wn. Z uwagi na to, iż zgodnie z §15 ust. 3 uchwały, chodzi o budowę nowego systemu energetycznego dla potrzeb powiązania planowanych elektrowni wiatrowych z istniejącym systemem energetycznym, dopuszczono budowę w/w urządzeń infrastruktury na cały terenie objętym planem, ograniczając wyłącznie lokalizację wież elektrowni na obszarach oznaczonych symbolem E/R. Nie stanowi również naruszenia obowiązujących przepisów, w tym wskazanego w skardze §4 ust. 9 rozporządzenia, posłużenie się w uchwale pojęciami drogi krajobrazowe i drogi rolnicze. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, droga krajobrazowa jest kategorią dróg wskazaną w przepisie §7 pkt 5 uchwały, określającym warunki zagospodarowania terenu wynikające z zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, nie zawierającym ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, o jakiej mowa w §4 ust. 9 rozporządzenia. Pojęcie drogi rolniczej jest zaś pojęciem o znaczeniu odpowiadającym pojęciu dróg dojazdowych do gruntów rolnych, wymienionych w art. 2 ust. 2 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Reasumując powyższe ustalenia w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd stwierdza, iż dotyczą one znacznej części jednostek planistycznych, co już samo w sobie uzasadnia stwierdzenie nieważności planu jako całości (zob. wyrok z 15.09.2010 r.; sygn. akt II SA/Łd 713/10). Przede wszystkim jednak sąd wziął pod uwagę występowanie naruszeń, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 upzp, tj. naruszenie zasad sporządzania badanego planu miejscowego i istotne naruszenie trybu sporządzania tego planu, w tym brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200 ww. ustawy.