IV SA/Po 34/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Maciej Dybowski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi S.J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę /-/M.Dybowski /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] nie stwierdził choroby zawodowej u S.J. w postaci przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienionych w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych określonych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r., nr 132, poz. 1115).W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że jakkolwiek S.J. pracował w narażeniu na wysiłek głosowy przez okres 33 lat i 7 miesięcy, to stwierdzone u niego schorzenia nie odpowiadają schorzeniom wymienionym w pozycji 15 załącznika do rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych. W wyniku rozpoznania odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznana u S.J. choroba w postaci przewlekłego nieżytu krtani z cechami przerostu błony śluzowej w okolicy przedgłośniowej i spoidła tylnego i objawami dysfonii hyperfunkcjonalnej nie figurują w wykazie chorób zawodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił organom administracyjnym naruszenie przepisów art. 7 i 77 §1 Kpa, wadliwość rozpoznań medycznych wydanych w sprawach i brak konsultacji niezależnego eksperta – specjalisty medycyny pracy. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 285/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S.J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1435/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m. in., że nie badając zasadności podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, uwzględnił skargę kasacyjną mając na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07, którym to stwierdził, że: art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy powołane w części I tracą moc obowiązująca z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Regułą jest, iż stan prawny ustalony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje Sądy pierwszej instancji, które niezależnie od podniesionych zarzutów w skardze, muszą uwzględniać z urzędu ten stan prawny określony przez Trybunał Konstytucyjny, czy orzeczenie administracyjne zapadło przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, czy też po jego ogłoszeniu. Natomiast w odniesieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego zdaje się przeważać pogląd, że rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie, w której ma zastosowanie regulacja objęta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a orzeczenie Sądu pierwszej instancji zostało oparte na treści przepisów niezgodnej według orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z Konstytucją, to zachodzi konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jednocześnie Sąd wskazał, że Po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, trzeba uwzględnić fakt, że przepis traci domniemanie konstytucyjności, co stwarza nową jakościowo sytuację prawną. Stosując prawo Sąd nie musi uzasadniać niekonstytucyjności przepisów a wystarczy powołanie się na odpowiednie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Zdaje się przeważać stanowisko orzecznictwa sądowego, że Sądy powinny w okresie "odroczenia" odmawiać stosowania prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją. Stanowisko takie wynika z reguły zawartej w art. 190 ust. 1 Konstytucji, że orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i z reguły płynącej z art. 190 ust. 3 zdanie 1, że orzeczenia TK wchodzą w życie z dniem ogłoszenia a nadto z tezy, iż okoliczność, że przepis, choć niekonstytucyjny nadal obowiązuje (art. 190 ust. 3) nie oznacza, że jest bezwzględny obowiązek jego stosowania. To podejście do zagadnienia stosowania orzeczenia TK w okresie odroczenia pozwala Sądom w praktyce na możliwość rozważenia wartości konstytucyjnych Naczelny Sąd Administracyjny i zastosowania orzeczenia TK z chwilą jego ogłoszenia (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05, wyrok NSA z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt OSK 365/06, glosa do wyroku TK z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 10/07, Janusz Trzciński, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 1/2008). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy Sąd winien rozważyć, czy z uwagi na stan faktyczny sprawy i biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07, należy zgodność zaskarżonej decyzji badać w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115) W toku orzekania Sąd administracyjny jest związany Konstytucją i ustawami. Uprawniony jest zatem do oceny aktów wykonawczych i może odmówić ich stosowania, jeżeli uzna, że są niezgodne z aktami wyższego rzędu lub nie znajdują w nich umocowania. Nie oznacza to jednak bezwzględnego obowiązku pominięcia niekonstytucyjnego aktu wykonawczego, jeżeli mimo niespełnienia określonych wymagań konstytucyjnych, nie wyraża on norm sprzecznych z zasadami demokratycznego państwa prawa. W szczególności, Sąd bada czy odmowa zastosowania aktu wykonawczego nie spowoduje powstania luki prawnej bądź nie wpłynie na prawa lub obowiązku obywateli. Z tych względów, jakkolwiek niekonstytucyjność upoważnienia zawartego w art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy oraz wydanego na ich podstawie rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP nie budzi już wątpliwości w świetle powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to jednak nie skłoniło to Sądu do pominięcia tego rozporządzenia . Sąd doszedł do przekonania, że pomimo niezgodności z Konstytucją, rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych może być podstawą orzekania w niniejszej sprawie. Ocena taka znajduje poparcie w zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku Trybunału ocenie konstytucyjności rozporządzenia. W ocenie Trybunału, wyrażonej w powołanym wyroku, rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych zawiera regulacje procesowe, które nie modyfikują przepisów kpa i obwiązującej na jego gruncie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), lecz jedynie uszczegóławia i stanowi funkcjonalne uzupełnienie regulacji ustawowej pod kątem specyfiki spraw administracyjnych danego rodzaju. Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Sąd badając okoliczności sprawy i biorąc pod uwagę, przyczyny odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz fakt, iż Trybunał był związany granicami pytania prawnego uznał, iż przepisy niekonstytucyjnego rozporządzenia znajdują zastosowanie o ile przepisy omawianego rozporządzenia nie uniemożliwiają wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze ani nie stoją w sprzeczności z porządkiem prawnym. Odmowa zastosowania przez organy ww. aktu wykonawczego spowodowałaby powstanie luki prawnej i zamknęłaby drogę do rozstrzygania w sprawach chorób zawodowych. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych określonych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych. Pojęcie choroby zawodowej definiuje art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. Nr 199, poz. 1673 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem za chorobę zawodową uważa się chorobę określoną w wykazie chorób zawodowych, o którym mowa w art. 237 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Wykaz chorób zawodowych zawarty został w załączniku do rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Zatem właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej, gdy zostają spełnione łącznie następujące przesłanki: - ocena narażenia zawodowego przeprowadzona przez organy państwowej inspekcji sanitarnej musi wykazać ścisły związek przyczynowy rozpoznanej choroby zawodowej z warunkami lub sposobem wykonywanej pracy ( § 2 ust. 4 i § 2 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych ), - choroba zawodowa jest rozpoznana przez zakład służby zdrowia upoważniony do ich rozpoznawania ( § 5 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych ), - rozpoznanie schorzenia jako choroby zawodowej musi być objęte wykazem chorób zawodowych stanowiącym załącznik do ww. rozporządzenia. Niespełnienie którejkolwiek z wyżej wymienionych przesłanek skutkuje wydaniem decyzji negatywnej w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej, co miało miejsce w przedmiotowym przypadku, albowiem wobec skarżącego ww. warunki nie zostały spełnione. Otóż wydając decyzje w sprawie organy obu instancji opierały się na orzeczeniach upoważnionych zakładów służby zdrowia. Należy przy tym podkreślić, że orzeczony brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie oznacza, że skarżący jest w pełni zdrowy w potocznym tego słowa znaczeniu. Przeprowadzone badania pozwoliły stwierdzić, że rozpoznana u skarżącego choroba w postaci przewlekłego nieżytu krtani z cechami przerostu błony śluzowej w okolicy przedgłośniowej i spoidła tylnego i objawami dysfonii hyperfunkcjonalne nie spełnia warunków do rozpoznania choroby zawodowej. Skarżący skorzystał z pełnego trybu badań lekarskich. Zarówno badania prowadzone przez [...] Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K., jak i Instytut Medycyny Pracy w Ł. i wykazały, że stwierdzone zmiany nie wykazują klinicznych cech choroby zawodowej, opisanej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do omawianego rozporządzenia. Zachorowanie na chorobę, nawet w wyniku wykonywania pracy w warunkach szkodliwych dla zdrowia, która nie została ujęta w obowiązującym wykazie nie daje podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby W przypadku skarżącego potwierdzone zostało narażenie zawodowe. Organy obu instancji wzięły pod uwagę charakter oraz długość okresu zatrudnienia skarżącego uznając, że w takich warunkach pracy możliwe było wystąpienie choroby zawodowej. Jednak, skoro brak stwierdzenia objawów schorzenia wymienionego w załączniku do omawianego rozporządzenia, nie ma podstaw do wydania odmiennych od wydanych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć. Przy orzekaniu w tego typu sprawach organ Inspekcji Sanitarnej jest związany rozpoznaniem chorobowym umieszczonym w orzeczeniu jednostki upoważnionej i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Wskazać należy, iż orzeczenie lekarskie, dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, jest jedynie opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa i powinno być wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 147/94, publ.: Prokuratura i Prawo 1995/2/53 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1221/04; publ. LEX nr 194428). Ponieść również należy, iż organy podejmując decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw jej stwierdzenia są związane orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie. Organ ten nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (wyrok NSA z 9 lipca 1998r., sygn. II SA 634/98 , wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006, sygn. VII SA/Wa 1221/04, LEX nr 221953, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2007r., sygn. II OSK 1078/06, LEX nr 315089). Powyższe nie oznacza jednak zwolnienia organu z obowiązku dokonania oceny tej opinii, jako jednego z dowodów w sprawie. Organ przed wydaniem decyzji dokonać musi w oparciu o art. 80 kpa oceny wiarygodności opinii i nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na orzeczeniu lekarskim, które niedostatecznie lub w sposób nieprzekonujący uzasadnia zajęte stanowisko ( por. także wyrok NSA z 5 listopada 1998 r., LEX nr 45833 ). Organ odwoławczy podzielił opinię [...] Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K. i Instytutu Medycyny Pracy im. [...] – Przychodnia Chorób Zawodowych, Samodzielna Pracownia Otolaryngologii i Audiologii Zawodowej w Ł. Również Sąd nie znajduje podstaw do ich zakwestionowania. Opinie lekarskie jednostek orzeczniczych zawierają jednoznaczne i logiczne uzasadnienie oraz zostały wydane po poprzedzeniu specjalistycznych badań m. in. przeprowadzono badania laryngologiczne, foniatryczne, laryngovideostroboskopowe. Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że organy administracyjne nie wzięły pod uwagę innych orzeczeń medycznych przedstawionych przez skarżącego. Jest bowiem bezspornym, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r., nr 132, poz. 1115) w § 5 ust. 2 i 3 określa, jakie placówki medyczne są jednostkami I i II stopnia. W niniejszej sprawie jednostką pierwszego stopnia było [....] Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K. i Instytut Medycyny Pracy im. [...] – Przychodnia Chorób Zawodowych, Samodzielna Pracownia Otolaryngologii i Audiologii Zawodowej w Ł. Orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy im. [...] ma przymiot ostatecznego i brak jest podstaw prawnych aby organy administracyjne występowały o konsultację innego specjalisty medycyny pracy. Z uwagi na powyższe, uznając skargę za nieuzasadnioną, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić. /-/ E. Makosz-Frymus /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/ M. Dybowski