IV SA/Po 364/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania Po kolejnym rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) r. nr (...) utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...), w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia (...) r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego na działce (...) w O. przy ulicy W. (...). Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: - Prezydent Miasta O. decyzją z dnia (...) r. nr (...) na podstawie art. 39, art. 40 ust. 3, art. 42, art. 46 i art. 48 Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. nr 89 poz. 415) – ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego z uwarunkowaniem określonymi w załączniku nr 1, w miejscach i granicach określonych w załączniku nr 2 do decyzji. Decyzję wydano na wniosek L. B. - (...) r. A. K. i G. M. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) r. nr (...), - (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr SKO (...) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z (...) r. - (...) r. w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na żądanie A.K. i G. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr (...) umorzyło postępowanie odwoławcze, odmawiając wnioskodawczyniom przymiotu strony. - Skarga wywiedziona prze A.K. i G. M. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 604/05 została oddalona. - Na skutek skargi kasacyjnej skarżących Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2007 r. sygn. II OSK 1404/06 uchylił zaskarżony wyrok. - W wyniku ponownego rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. sygn.. akt II SA/Po 588/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...). - Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) r. nr (...) ponownie utrzymało decyzję z (...) r. w mocy (k.164-169 akt sądowych bowiem w aktach administracyjnych wymienionej decyzji brak). - Skargi od powyższej decyzji wniosły zarówno A. K. jak i G. M., z tym, że skargę G. postanowieniem z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. II SA/Po 738/08 Sąd odrzucił. Natomiast skarga A. K. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Po 358/09 została oddalona. - Na skutek skargi kasacyjnej A. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. sygn. II OSK 1458/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. - Dnia (...) r. zmarła G. M., natomiast A. Ki. należy do grona następców prawnych G. M. - W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26.02.2013 r. sygn.. II SA/Po 939/12 uchylił decyzję z dnia (...) r. nr(...). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwróciło uwagi na to, że o ile w części tekstowej planu miejscowego obowiązującego w 1998 r. na terenie zrealizowanej inwestycji przewidywano funkcję "mieszkaniową i usługową" oraz jako uzupełniające dopuszczał "inne nieuciążliwe funkcje", to w części graficznej przedmiotowego planu dla części działki (...), na której miał zostać posadowiony budynek biurowo-magazynowy przewidziano przeznaczenie szczegółowe: "strefa środkowa do uporządkowania", a przeznaczenie pozostałej części działki określono jako "pożądane wyburzenia". Zdaniem Sądu o ile zapisy części tekstowej nie wykluczają posadowienia budynku na działce (...) o tyle możliwość zdaje się być wykluczona, gdy jednocześnie część graficzna planu wskazuje tereny na których przewidziano realizację uzupełniającą zabudowy i tereny te nie obejmowały działki nr (...). Toteż w wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazano, że: "Organ odwoławczy, powinien zatem dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, mając przy tym na względzie wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie". Sąd wskazał również, że decyzja organu winna spełniać przesłanki formalne wyrażone w art. 107 k.p.a. a w szczególności powinna zawierać uzasadnienie w którym organ w wyczerpujący sposób informuje stronę o motywach, którymi kierował się rozstrzygając sprawę. Ponadto przytoczone w uzasadnieniu decyzji okoliczności powinny odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji, dlatego też pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, rodzi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postepowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nadto wskazał, że w realiach przedmiotowej sprawy i uwzględniając przytoczone wnioski Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. musi ponownie ocenić zgodność zamierzenia inwestycyjnego dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy z (...) r. z obowiązującym w tym czasie planem miejscowym, a zwłaszcza z jego częścią graficzną, a w przypadku stwierdzenia niezgodności zamierzenia z planem miejscowym dokonać oceny czy w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) r. Poczynione wnioski winny zostać precyzyjnie przedstawione w uzasadnieniu decyzji, według wskazanych powyżej zasad. Organ musi przy tym zwrócić uwagę, iż przepis art. 46a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przewidujący nieważność decyzji o warunkach zabudowy w przepadku jej sprzeczności z planem miejscowym, został wprowadzony przez ustawodawcę od dnia 1 stycznia 1999 r. a więc już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z (...) r. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się natomiast do podnoszonego w toku postępowania zarzutu A. K., iż decyzja o warunkach zabudowy z (...) r. nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie komunikacji (dostęp do drogi publicznej) co stanowi naruszenia art. 42 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie zarzut ten winien zostać rozważony w toku ponownego rozpoznania sprawy. Odnosząc się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2012 r. sygn.. II OSK 1458/12 gdzie wskazano na konieczność rozważenia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego Sądu I instancji stwierdził, że zarzutów tych nie mógł kontrolować w sytuacji niewyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym. W decyzji z dnia (...) r. nr (...) SKO w K. stwierdziło, że decyzja z (...) r. została faktycznie oparta na zapisach obowiązującego w dacie jej wydania planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Miasta Ostrowa Wielkopolskiego zatwierdzonego uchwałą nr XXXVI/352/1994 z 30 marca 1994r., który przewidywał dla wskazanego terenu funkcję mieszkaniową i usługową i jako uzupełniające dopuszczono inne funkcje nieuciążliwe. Organ przyznał, że kwestionowana decyzja nie zawierała warunków w zakresie komunikacji, jednakże działka inwestora była skomunikowana poprzez wjazd przy ul. K. i brak zapisu w decyzji określającego warunki komunikacji jest nieprawidłowością, której nie można oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa przy podejmowaniu decyzji z (...) r. i utrzymało w mocy decyzję z (...) r. SKO (...), w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z (...) r. nr (...). Skargę od decyzji z dnia (...) r. nr (...) wniosła A. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. w szczególności naruszenie następujących przepisów: a) art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w składzie, którego dwóch członków (tj. Pan J.P. i Pani S. K.) podlegało wyłączeniu, gdyż osoby te brały udział w wydawaniu dotyczącej tej samej sprawy decyzji SKO z dnia (...) r. (SKO – (...)) w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z dnia (...) r. (SKO –(...)), co w konsekwencji skutkowało naruszeniem zasady bezstronności i sprawiedliwości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu niepełnych i wadliwych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów, - w szczególności poprzez błędne ustalenie, że "według rysunku planu działka wskazana przez inwestora zakreślona jest jako strefa śródblokowa do uporządkowania", podczas gdy w części graficznej Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. (zatwierdzonego uchwałą nr (...) z dnia (...) r. Rady Miejskiej w O., zwanego dalej również: "Planem") tylko dla części działki przewidziano przeznaczenie szczegółowe "strefa śródblokowa do uporządkowania", a przeznaczenie pozostałej części działki określono jako "pożądane wyburzenia", - nadto poprzez uznanie, że Plan Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. (zatwierdzonego uchwałą nr (...) z dnia (...) r. Rady Miejskiej w O.), a w szczególności jego część graficzna, nie wyklucza możliwości zabudowy budynkiem biurowo-magazynowym działki nr 8/2 położonej w O. przy ul. W.(...), pomimo że w części graficznej planu dla części działki (...) przewidziano przeznaczenie szczegółowe: "strefa śródblokowa do uporządkowania", przeznaczenie pozostałej części określono jako: "pożądane wyburzenia", a nadto część graficzna planu wskazuje tereny, na których przewidziano realizację uzupełniającej zabudowy i tereny te nie obejmują działki nr (...), - a nadto poprzez brak przeprowadzenia analizy Planu z uwzględnieniem sposobu zagospodarowania działek nr (...) i (...), podczas gdy z takiej analizy wynika, że wykonanie decyzji z dnia (...) r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce (...) uniemożliwia zgodne z tymże Planem korzystanie z działek nr (...) i (...), c) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. polegające na braku zawarcia w decyzji SKO z dnia (...) r. wyczerpującego uzasadnienia faktycznego oraz na braku wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ załatwiając sprawę, w szczególności poprzez lakoniczne i niejasne odniesienie się do części graficznej Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O., w tym brak ustosunkowania się do przewidzianych w części graficznej pożądanych wyburzeń na działce (...) przy ul. W. (...) i brak wyjaśnienia, jakie znaczenie dla sprawy ma to, że "przy ul. K. oznaczenie terenu proponowanych uzupełnień zabudową pokrywa wkreślenie, oznaczające pożądaną lokalizację usług w parterach", skoro sam organ podaje, że działka inwestora znajduje się poza terenami proponowanych uzupełnień zabudową, d) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na braku zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w tym do wyników oględzin nieruchomości oraz do treści wypisu i wyrysu z Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. zatwierdzonego uchwałą nr (....) z dnia 30 marca 1994 r. Rady Miejskiej w O., o który organ zwrócił się do Urzędu Miejskiego w O. Wlkp. pismem z dnia (...) r.), e) art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia (...) r. nr (...), pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 9 czerwca 1998 r.) – poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia (...) r. nr (...) nie narusza postanowień Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. zatwierdzonego uchwałą nr (...) z dnia (...) r. Rady Miejskiej w O. oraz poprzez uniemożliwienie skarżącej zagospodarowania terenu, do którego przysługują jej tytuły prawne, a nadto poprzez odmowę skarżącej prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, b) art. 42 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia (...) r.) – poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia (...) r. odpowiada wymogom ustawowym, chociaż decyzja ta nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie komunikacji (dostępu do drogi publicznej). W konkluzji skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu. Postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. IV SA/Po 364/14 odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia skargi – postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. II OZ 652/14 zostało uchylone i przywrócono A. K. termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie zasadniczy zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.P.A. w związku z art. 27 § 1 K.P.A., bowiem w składzie osobowym Samorządowego Kolegium w Kaliszu wydającym decyzję będącą przedmiotem skargi znajdowały się osoby, które podlegają wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.P.A. gdyż orzekały w tej samej sprawie wydając decyzję SKO z (...) r. (...), w której utrzymano w mocy decyzję z (...) r. (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z (...) r.. Zgodnie z brzmieniem art.24 § 1 pkt 5 K.P.A. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca wyróżnia dwie sytuacje: pierwsza – gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art.27 § 1 K.P.A.) druga – gdy członek organu brał udział w wydawaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art.27 § 1a K.P.A.) W niniejszej sprawie problem dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z 9.06.1998r. i zastosowanie będzie miała pierwsza z opisanych sytuacji. Członkowie składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydając decyzje z (...) r. (...) uznali, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z(...) r. Identycznie orzeczono w decyzji będącej przedmiotem obecnie kontrolowanej skargi z dnia (...) r. przy czym ten sam członek trzyosobowego składu Kolegium był sprawozdawcą w obu decyzjach. W ocenie Sądu nie można zaakceptować sytuacji kiedy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajmuje określone stanowisko w sprawie i mimo uchylenia decyzji i wyraźnych wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 26.02.2013 r. w prawie takim samym składzie wydaje identyczną decyzję nie odnosząc się do tych wytycznych. "Najważniejsze założenie bezstronności działania organów władzy publicznej sprowadza się do tego, iż organy administracji publicznej powinny stosować prawo w sposób sprawiedliwy i bezstronny, a ich pracownicy powinni działać w sposób "nieskazitelny". W ten sam sposób działania administracji powinni postrzegać obywatele, będąc przekonani, że postępowanie było prowadzone uczciwie, a na rozstrzygnięcie sprawy wpływ wywarły wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz stan faktyczny tej konkretnej sprawy, która jest przedmiotem rozstrzygnięcia." (vide: Wojciech Chróścielewski – O instytucji wyłączenia w postepowaniu administracyjnym raz jeszcze – Państwo i Prawo, grudzień 2013 str. 15-30). W ocenie Sądu określenie ustawodawcy w art. 24 § 1 pkt 5 K.P.A., że "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie - w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji nie odnosi się wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale użyte jest w sposób ogólny i odnosi się do orzekania w sprawie, w której orzeczenie uchylono i sprawa staje się przedmiotem kolejnego rozstrzygania przez ten sam organ Kolegialny. (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 28 marca 2013 r. II SA/Bk 978/12; wyrok WSA w Poznaniu z 21 maja 2014r. IV SA/Po 185/14). Równie kategorycznie co do wyłączenia członka organu Kolegialnego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r. I OSK 2771/12, który stwierdził, że "przesłanka wyłączenia członka Kolegium ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy." Stwierdzenie w kontrolowanej sprawie naruszenia formalnego spowodowało, że Sąd nie odnosi się do pozostałych zarzutów dotyczących uchybień, proceduralnych, czy też wskazanych w skardze zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 poz. 270) orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. W pkt 2 orzeczono na podstawie 152 P.p.s.a., a o zwrocie kosztów na rzecz skarżącej na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.