IV SA/Po 37/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. w Warszawie kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...] spółka z o.o. (dalej jako Spółka) zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym: budynku położonym przy ul. [...], o nieznacznym oddziaływaniu (nie zaliczającym się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub znacząco oddziałujących na obszar Natura 2000). Do zgłoszenia dołączona została m.in. dokumentacja techniczno-formalna robót objętych zgłoszeniem, analiza kwalifikacyjna inwestycji objętej niniejszym zgłoszeniem, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta [...] nałożył na Spółkę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o: 1. ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. 2. oryginały lub odpisy wszelkich dokumentów poświadczone za zgodność z oryginałem przez organ wydający dany dokument lub notariusza albo profesjonalnego pełnomocnika. Pismem z dnia 08 września 2010 r. spółka wyjaśniła, że do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych załączyła kwalifikację przedsięwzięcia i wykazała, iż planowana stacja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, gdyż miejsca dostępne dla ludności wyznaczone wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten nie występują w ogóle w odległościach granicznych. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. (numer sprawy: [...]) Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) zgłosił sprzeciw co do zgłoszonego zamiaru wykonania wyżej opisanych robót budowlanych. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent wskazał, że zgłoszenie sprzeciwu jest konieczne, bowiem Spółka w wyznaczonym terminie nie przedłożyła ostatecznej decyzji Wydziału Ochrony Środowiska o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczącej wnioskowanego przedsięwzięcia. Od opisanej decyzji odwołanie wniosła Spółka, zarzucając naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i zgłoszenie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych w związku z zaniechaniem uzupełnienia wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy braki zostały uzupełnione w drodze wyjaśnień, iż żądane dokumenty nie są wymagane. W ocenie Spółki nie zaktualizowała się kompetencja organu do wniesienia przedmiotowego sprzeciwu. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, ze zm., dalej – ustawa o informacjach o środowisku) przez dowolne i niczym nie uzasadnione ustalenie, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy przepisy nie kwalifikują planowanej stacji do takich przedsięwzięć. Zarzucono również naruszenie art. 77 § 4 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn ze względu na które innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przede wszystkim odstąpienie od odniesienia się do wyjaśnień Spółki. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez Spółkę zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych objętych dokonanym zgłoszeniem. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji nie została dostatecznie uzasadniona w oparciu o materiał dowodowy. Organ I instancji nie wziął pod uwagę istotnej okoliczności sprawy, tj. że obszar oddziaływania inwestycji wychodzi poza działki, do których zgłaszający posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z załączonej dokumentacji wynika, że promieniowanie elektromagnetyczne wkraczać będzie na tereny sąsiadujące, co w przyszłości może spowodować ograniczenie zabudowy tych terenów obiektami wysokimi z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Wojewoda wskazał na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm., dalej - rozporządzenie) i napisał, iż zamierzone przedsięwzięcie może wprowadzać ograniczenia, bądź spowodować zwiększenie ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Tym samym Wojewoda uznał, że zasadne jest wniesienie w drodze decyzji sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Zdaniem organu II instancji kwestia oddziaływania inwestycji zostałaby szczegółowo zbadana w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z udziałem zainteresowanych stron (art. 28 ust. 2 Prawa bankowego), co pozwoli na definitywne rozstrzygnięcie kwestii wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. W ten sposób zostaną zabezpieczone interesy osób trzecich i zapewniona ochrona prawa do zabudowy nieruchomości. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka, domagając się uchylenia w całości decyzji Wojewody Wielkopolskiego, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji, zarzucono naruszenie: 1. przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego, poprzez wniesienie sprzeciwu wobec dokonanego przez Spółkę zgłoszenia oraz nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, które nie spowodują wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich; 2. błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, że pola elektromagnetyczne będą emitowane w miejscach dostępnych dla ludności, a tym samym, że w przyszłości mogą spowodować ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich; 3. przepisu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm. zwana w dalszej części Prawo ochrony środowiska), poprzez uznanie za "miejsca dostępne dla ludności" takich miejsc, do których dostęp ludności jest niemożliwy bez posłużenia się sprzętem technicznym; 4. przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w związku z wprowadzeniem, utrwaleniem bądź zwiększeniem ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, konieczne jest przeprowadzenie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę z udziałem stron znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji; 5. przepisu art. 7 w zw. z 77, art. 80 kpa, polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i dowolnym ustaleniu, że zgłoszone roboty spowodują wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, mogących być przedmiotem zabudowy pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi; 6. przepisu art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie na czym organ oparł stwierdzenie, że zgłoszone roboty spowodują wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz, że promieniowanie elektromagnetyczne wkraczać będzie na tereny sąsiadujące oraz powodować ograniczenie zabudowy w przyszłości. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że w toku postępowania zostały rozpoznane wszystkie okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji są przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątek stanowią roboty budowlane, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane (art. 29), roboty budowlane podlegające obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30) i rozbiórka obiektów budowlanych (art. 31). W tym miejscu wskazać należy, że zgłoszenie zamiaru budowy ma charakter wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy kpa z uwzględnieniem szczególnej regulacji Prawa budowlanego w zakresie istoty tego postępowania i formy rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy organ nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem. W ramach prowadzonego postępowania obowiązkiem organu jest ustalenie, z poszanowaniem przepisów kpa, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane odpowiadają wymaganiom prawa i mogą być realizowane, czy też organ powinien nie dopuścić do realizacji danej budowy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie skarżąca, powołując się na art. 30 Prawa budowlanego zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej na dachu istniejącego budynku. Organ I instancji swoim postanowieniem, działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązał skarżącą do uzupełnienia zgłoszenia o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia. Skarżąca w odpowiedzi wyjaśniła, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania takiej decyzji. Z uwagi na brak wykonania przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku, organ I instancji działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zgłosił sprzeciw odnośnie zamiaru wykonania przez skarżącą planowanej inwestycji. Na skutek złożonego przez skarżącą odwołania Wojewoda Wielkopolski swoją decyzją uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, zgłaszając jednocześnie własny sprzeciw wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oraz nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych dokonanym zgłoszeniem. Organ II instancji zgłaszając własny sprzeciw wskazał na art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy przywołał inną materialnoprawną podstawę dla wniesienia sprzeciwu, co stanowi zmianę podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji. W rezultacie uprawniony jest wniosek, że organ odwoławczy zaskarżonym rozstrzygnięciem doprowadził do sytuacji, w której naruszono w istotny sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 kpa, mającą również odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji RP (art. 78). Z powyższej zasady wynika, iż w sytuacji gdy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa w związku z art. 78 Konstytucji RP) – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 140/07, Lex nr 372513. Podobnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 marca 2006 r. (w sprawie o sygn. akt II OSK 664/05, Lex nr 198350) i z dnia 23 listopada 2006 r. (sygn. akt I OSK 451/06, Lex nr 290649). Istota dwuinstancyjności sprowadza się również do rozpatrzenia wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swej decyzji, a nie wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i zasadności argumentów podniesionych w stosunku do tego rozstrzygnięcia. Przepis art. 7 kpa nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe (wyjaśniające), zwłaszcza przez art. 77 § 1 kpa, nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 kpa, nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy rozpoznaje więc sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie co oznacza, że ma on obowiązek rozpoznać - podane w odwołaniu - wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 - Lex nr 48234; wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05 - Lex nr 166546). Powyższe oznacza, iż organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania także poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu a dotyczących zasadności zgłoszenia sprzeciwu w związku z nie uzupełnieniem wniosku o decyzję środowiskowych uwarunkowaniach i zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Takie działanie organu odwoławczego w oczywisty sposób narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kpa), nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. W tym miejscu należy wskazać, iż organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji wniósł własny sprzeciw i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych dokonanym zgłoszeniem skorzystał z dyspozycji art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Jednakże należy podkreślić, że do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art.30 ust. 5 pb). Przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, że początkowym dniem biegu trzydziestodniowego terminu jest dzień następny po dniu, w którym dokonano zgłoszenia, bądź – w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia – dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, str.376, 379; Procedura zgłoszenia robót budowlanych, B. Majchrzak, Warszawa 2008, str.132, wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006r., II OSK965/05, ONSAiWSA 2007/1/12, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006r. sygn. akt II OSK79/06, Lex nr 3191777). Trzydziestodniowy termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ma charakter zawity, jest to termin prawa materialnego, który jako taki nie może być przedłużony, a jego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu (wyrok NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1674/08, lex nr 573598, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 193/08, lex nr 526560. zob. też Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009 r., str. 380). Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci kompetencję do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając fakt, iż skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego postanowieniem organu I instancji trzeba przyjąć, że w niniejszej sprawie termin trzydziestodniowy zastrzeżony dla wniesienia sprzeciwu upłynął z dniem 16 września 2010 r. Oznacza to, iż decyzja organu II instancji, wydana w dniu [...] listopada 2010 r. uchylająca decyzję organu I instancji i zawierająca własny sprzeciw wydana została z uchybieniem trzydziestodniowego terminu do jego wniesienia. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną naruszył przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy oceni zasadność sprzeciwu zgłoszonego przez organ I instancji z uwzględnieniem oceny zasadności nałożonego przez ten organ obowiązku, odnosząc się przy tym do zarzutów odwołania. Organ odwoławczy powinien przy tym pamiętać, iż nie może na podstawie art.138 § 2 kpa uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy upłynął termin do jego wniesienia (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2009r., II SA/Ke 688/09). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku uchylając decyzję organu II instancji. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.