IV SA/Po 412/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 29 listopada 2016 r. nr XXVII/419/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Piły w rejonie ul. 14 Lutego i Pl. Konstytucji 3-go Maja 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta Piły na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 13 marca 2017 r. Wojewoda Wielkopolski złożył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXVII/419/16 Rady Miasta Piły z dnia 29 listopada 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Piły w rejonie ul. 14 Lutego i PI. Konstytucji 3-go Maja (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą"). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W § 7 pkt 6 zaskarżonej uchwały dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej oznaczonej symbolem "MWu" ustalono minimalną i maksymalną intensywność zabudowy dla poszczególnych działek ewidencyjnych wchodzących w skład tego terenu, pomijając jednak działki o nr ewid. 321/12 i 321/13, stanowiące również część terenu oznaczonego symbolem "MWU". Nadto ww. § 7 pkt 6 uchwały wprowadzono rozbieżne ustalenia w zakresie intensywności zabudowy dla działki o nr ewid. 321/7. Dodatkowo Wojewoda stwierdził, że przepisy ogólne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 4 ust. 1 u.p.z.p., stanowią, iż ustalenia planu inny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy. Katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. W § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustalono, że "dla ul. 14 Lutego ustala się strefę uspokojonego ruchu". W ocenie organu nadzoru powyższe regulacje nie spełniają standardów zapisywania ustaleń tekstu planu miejscowego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane winny być w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu Miejscowy plan nie jest aktem informacyjnym, który zawierać może niewiążące potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni sugestie. Skoro postanowienia planu miejscowego powinny być ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń, to jako naruszenie zasad sporządzania planu należy kwalifikować zamieszcza nie w nim regulacji o charakterze informacyjnym, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Piły podzielając argumentację Wojewody wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) zwanej dalej jako "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369), zwanej dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312-317 a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08, z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Piły z dnia 29 listopada 2016 r. nr XXVII/419/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Piły w rejonie ul. 14 Lutego i PI. Konstytucji 3-go Maja. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego Sąd wskazuje, iż jest on zasadny. Wskazać trzeba, że w art. 15 ust. 2 u.p.z.p, ustawodawca wyliczył obligatoryjne elementy jakie musi zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Jak słusznie podniesiono w skardze w § 7 pkt 6 zaskarżonej uchwały Rada Gminy ustaliła dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej oznaczonej symbolem "MWu" minimalną i maksymalną intensywność zabudowy dla poszczególnych działek ewidencyjnych – 321/11, 321/52, 321/7, 321/54, 321/9, 321/51, 321/35, 321/50 oraz 321/55, pominęło działki o nr ewid. 321/12 i 321/13, które również stanowią część terenu oznaczonego symbolem "MWu". Tym samym Rada Miasta w zaskarżonej uchwale nie zamieściła obligatoryjnego elementu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jakim jest ustalenie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy (dla działek o nr ewid. 321/12 i 321/13), czym w sposób istotny naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Tak samo ocenić należy zawarcie w § 7 pkt 6 zaskarżonej uchwały dwóch wykluczające się postanowień dotyczących intensywności zabudowy. Rada Miasta dla działki o nr ewid. 321/7 ustaliła bowiem minimalną i maksymalną intensywność zabudowy jako od 50% do 65%, po czym następnie dla tej samej działki wskaźnik ten określiła jako od 30% do 40%. Sąd podzielił również zarzuty Wojewody w zakresie § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały w którym wskazano, że dla ul. 14 lutego ustaka się strefę uspokojonego ruchu. Jak tranie zauważył Wojewoda w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonuje się ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Natomiast katalog obligatoryjnych i fakultatywnych elementu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarto w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Wojewoda słusznie zauważył, że przepis § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały ma charakter informacyjny i wykracza poza katalog spraw mogących zostać uregulowanymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy mieć na uwadze, że jako akt prawa miejscowego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego decydując o ograniczeniach w sposobie wykorzystywania prawa własności – "powinien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, np. co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie sposób przyjąć, by możliwym było zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jedynie informacji, niewiążących sugestii, a taki charakter w ocenie Sądu ma § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym, a więc nieprecyzyjnych co od możliwego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością uchwały. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania w pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).