IV SA/Po 517/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2019r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił dla [...] Sp. z o.o. Sp. k. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zabudowie wolnostojącej z możliwością lokalizacji wspólnej pierwszej kondygnacji nadziemnej na działce nr [...], ark. [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek organ określił wymagania dotyczące nowej zabudowy: 1) Linia zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym): obowiązująca linia zabudowy - w odległości 6 m od granicy terenu z dz. nr [...], w obowiązującej linii zabudowy należy usytuować dwa budynki; nie dotyczy pozostałych budynków sytuowanych w głębi działki, maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy - w odległości 7 m od granicy terenu z dz. nr [...], [...], [...]. 2) Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: do 30% dla zabudowy zlokalizowanej powyżej rzędnej 95 m n.p.m. do 70% dla zabudowy zlokalizowanej poniżej rzędnej 95 m n.p.m. 3) Szerokość elewacji frontowej: 16 m - 45 m. 4) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość do najwyższego punktu dachu liczona od rzędnej 95 m n.p.m. - do 16 m. 5) Geometria dachu: dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowych do 12°. W zakresie liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych i postojowych organ wskazał, że pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić w granicach terenu objętego wnioskiem w liczbie minimum 1,5 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie. Następnie organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Planowana inwestycja została uzgodniona z Wydziałem Ochrony Środowiska pismem z dnia [...].02.2018r. Inwestycja został uzgodniona w zakresie zagadnień dotyczących gospodarki wodno-ściekowej, rozwiązań dotyczących zagospodarowania wód opadowych i roztopowych w granicach działki planowanego przedsięwzięcia, bez możliwości odprowadzania ich do kanalizacji deszczowej, gospodarki odpadami na etapie budowy, zagadnień dotyczących powierzchni ziemi oraz ochrony przyrody. Z zakresie uwarunkowań środowiskowych organ wskazał, że biorąc pod uwagę parametry przedmiotowego przedsięwzięcia przedstawione przez Inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy tzn. powierzchnia użytkowa garaży parkingu wraz z infrastrukturą towarzyszącą - 5000 m2, planowane przedsięwzięcie osiąga próg określony w § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 71), zatem dla przedmiotowej inwestycji istnieje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; z uwagi na fakt, że powyższa powierzchnia jest na granicy progu, o którym mowa w § 3 ust 1 pkt 56 lit b ww. rozporządzenia (0,5 ha), w celu poprawnego określenia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne jest przedstawienie przez Inwestora szczegółowych informacji na temat powierzchni użytkowych parkingów, garaży, powierzchni utwardzonych oraz infrastruktury towarzyszącej. W związku ze zmianą powierzchnię parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą inwestycja ostatecznie nie została zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Planowana inwestycja została uzgodniona z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie pismem z dnia [...].11.2018r. w zakresie korzystania z wód i wymogu uzyskania pozwolenie wodnoprawnego. Następnie Prezydent określił warunki obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, która winna odbywać się wyłącznie od strony ul. [...] (droga publiczna) poprzez drogę wewnętrzną usytuowaną na działkach nr [...], [...], [...] (nie będącą w administracji ZDM). Istniejący zjazd z ul. [...] na drogę wewnętrzną wymaga przebudowy. W dalszej części Prezydent wskazał, że zapewnione jest zasilenie w energię elektryczną, wodę, określono sposób ogrzewania, odprowadzenie ścieków sanitarnych, wód deszczowych i odpadów. Odwołanie od decyzji Prezydent Miasta [...] złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] wnosząc o jej uchylenie. Odwołująca się, zarzuciła naruszenie § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wskazując, że kopia mapy zasadniczej na której sporządzono część graficzną analizy nie jest opatrzona klauzulą przewidzianą przepisami. Odwołująca się zarzuciła, że uwzględniając liczbę zaplanowanych miejsc postojowych na 195, ich wymiary oraz parametry dróg manewrowych, planowany garaż musiałby mieć powierzchnię od 5.500 m˛ do 5.867,50 m˛, zatem kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem konieczna jest decyzja środowiskowa. Odwołując się do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy Wspólnota zarzuciła, że nowa zabudowa musi kontynuować dotychczasową intensywność zabudowy zastaną na analizowanym terenie i nie może być od tego wyjątku. Kontynuacji nie stanowi ustalenie intensywności zabudowy pierwszą kondygnacją nadziemną w wielkości aż 70 %. Nadto Wspólnota podniosła, że w przedmiotowej sprawie w świetle art. 6 ust. 2 i art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została zapewniona ochrona interesów właścicieli działek sąsiednich, a także interesów właścicieli działek położonych dalej. Wspólnota zakwestionowała także dostęp inwestycji do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, który musi być wystarczający dla zrealizowania inwestycji i późniejszego jego utrzymania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2019r. na podstawie art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...]. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w części graficznej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania, załączonej do decyzji (karta 305-311 akt), obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Część pisemna analizy, załączonej do akt sprawy, zawiera wszystkie wymagane informacje. Skoro w obszarze analizowanym znalazła się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna to zabudowa w obszarze analizowanym była wystarczająca pod kątem możliwości ustalenia parametrów dla nowo ustalanych warunków zabudowy. Organ I instancji wnikliwie zbadał sprawę ewentualnego odstępstwa od średnich parametrów istniejącej zabudowy, pod kątem ewentualnej zgody na parametry zabudowy zaproponowane przez wnioskodawcę. Uzasadnienie przyjętych parametrów wynika z charakteru i wielkości istniejącej zabudowy wielorodzinnej na działkach sąsiednich. To samo dotyczy sposobu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla samochodów. Kolegium nie znalazło uzasadnienia dla zarzutu braku prawidłowych map dla prowadzenia postępowania, gdyż akta sprawy zawierają oryginały map uzyskane z właściwej jednostki geodezyjnej, a które to mapy, dla celów przygotowania analizy i załączników do decyzji były kopiowane. Kwestia przejazdu przez teren skarżącej Wspólnoty nie może być kategorycznie przesądzona na tym etapie procesu inwestycyjnego. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy, wystarczy określić kierunek, z którego odbywać się będzie obsługa komunikacyjna dla tego zamierzenia. Kwestie potencjalnych zgód na korzystanie w tym celu z nieruchomości nienależących do wnioskodawcy będzie badana dokładnie na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Skarżąca Wspólnota zarzuciła: 1. obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 77 § 1 KPA, art. 80 KPA, art. 107 § 1 KPA, art. 107 § 2 KPA, art. 107 § 3 KPA, art. 127 § 1 KPA mające wpływ na wynik sprawy, 2. obrazę przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenia przepisu § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi Wspólnota odwołała się do zarzutów odwołania wskazując, że stanowią one część składową materiału dowodowego i podlegają ocenie na równi ze wszystkimi innymi dowodami ujawnionymi w postępowaniu. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie ustosunkował się w wymagany przepisami KPA sposób do zarzutów podniesionych w odwołaniu, gdyż ustosunkowanie to sprowadza się do enigmatycznych i ogólnikowych stwierdzeń zawartych na ostatniej stronie decyzji, z których wynika jedynie, że SKO podziela stanowisko organu I instancji. Skarżąca przytoczyła ponownie zarzuty odwołania. Powołując się na § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zarzuciła, że kopia mapy zasadniczej na której sporządzono część graficzną analizy nie jest opatrzona klauzulą przewidzianą przepisami. Skutkiem powyższego stanu rzeczy jest fakt, że wydana decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją niekompletną, a tym samym wydaną z rażącym i oczywistym naruszeniem prawa. Skarżąca zarzuciła, że uwzględniając liczbę zaplanowanych miejsc postojowych na 195, ich wymiary oraz parametry dróg manewrowych, planowany garaż musiałby mieć powierzchnię od 5.500 m˛ do 5.867,50 m˛, zatem kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem konieczna jest decyzja środowiskowa. Odwołując się do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy Wspólnota wskazała, że nowa zabudowa musi kontynuować dotychczasową intensywność zabudowy zastaną na analizowanym terenie i nie może być od tego wyjątku. Stosownie do części tekstowej wyników analizy średni parametr intensywności zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 27 %, zaś dla budownictwa wielorodzinnego - 30 %. W związku z tym jakiejkolwiek kontynuacji dla tego rodzaju zabudowy nie stanowi ustalenie intensywności zabudowy pierwszą kondygnacją nadziemną w wielkości aż 70 %. Nadto Wspólnota podniosła, że w przedmiotowej sprawie w świetle art. 6 ust. 2 i art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została zapewniona ochrona interesów właścicieli działek sąsiednich, a także interesów właścicieli działek położonych dalej. Organ administracji publicznej zobowiązany był do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do motywów uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania spółka [...] Sp. z o.o. Sp.k. w piśmie procesowym z [...] września 2019r. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej zabudowy, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W związku z tym uczestnik postępowania wskazała, że projektowana zabudowa budynków mieszkalnych posadowionych na hali garażowej całkowicie wyniesionej ponad poziom terenu jest zgodna z zabudową istniejącą na terenie skarżącej. Parametry zabudowy w wydanej decyzji o warunkach zabudowy są zgodne z parametrami na działce skarżącej, zachowana jest tożsamość zabudowy przedmiotowych nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 9 rozporządzenia uczestnik postępowania wskazała, że nawet jeżeli na załączniku brak klauzuli to ów mankament nie uniemożliwia ustalenia na podstawie jakich map organ sporządził ten załącznik. Podkreśliła, że z powyższego zarzutu skarżąca nie wywodziła negatywnych skutków w postaci niezgodności stanu zawartego w załączniku ze stanem widniejącym w zasobie geodezyjnym. W kwestii powierzchni miejsc parkingowych, których powierzchnia przekracza 0,5 ha uczestnik postępowania wskazała, że zagadnienie to związane jest z przepisami § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W warunkach zabudowy określa się jedynie warunki i zasady zagospodarowania terenu w zakresie komunikacji, a nie maksymalną liczbę miejsc parkingowych. Do pisma uczestniczka dołączyła zdjęcia zabudowy na działce skarżącej, z których wynika, że na znacznym terenie działki znajduje się hala garażowa stanowiąca pierwszą kondygnację zabudowy, a na niej posadowione są budynki mieszkalne. Na rozprawie przez Wojewódzkim sądem administracyjnym uczestnik postępowania wniosła o oddalenie skargi dodając, że na działce skarżącej znajduje się zabudowa właśnie taka, jaka została ustalona w zaskarżonej decyzji. Istnieje tam jedna kondygnacja – hala garażowa wyniesiona ponad poziom terenu obsypana gruntem, na której wybudowane są budynki mieszkalne wielorodzinne, zabudowa ta zajmuje przeważającą powierzchnię działki sąsiedniej, w ten sposób pierwsza kondygnacja sięga do 95 m n.p.m. To skarżąca zainicjowała taki sposób zabudowy na tym obszarze. Dla organu ta sytuacja była oczywista dlatego bez wyjaśnienia przyjęły, że wniosek inwestora stanowi kontynuację funkcji zapoczątkowaną inwestycją skarżącej, dlatego nie ma o tym mowy w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się częściowo zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego decyzji, jak w niniejszej sprawie. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do w jednym jej aspekcie do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2019r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych przewidzianej do realizacji na działce położonej w [...] o numerze geod. [...], obręb [...]. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Na terenie planowanej inwestycji brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor planuje wykonać prace, które wymagają decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przy czym podkreślić należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Przepis ten nawiązuje do art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skierowany jest więc do podmiotu mającego tytuł prawny do terenu, który ma być zainwestowany a nie do osób trzecich. Stąd też osoba trzecia (skarżąca Spółka) z unormowania tego, co wymaga podkreślenia - o ogólnym charakterze, nie może wywodzić swoich uprawnień. Na tym etapie procesu inwestycyjnego "uciążliwość" nie mająca oparcia w przepisach prawa nie podlega ochronie (wyr NSA z 22 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 385/15, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5). Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p. jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej. Zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa jest przeprowadzana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – zwana potocznie analizą architektoniczno-urbanistyczną – której przeprowadzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy zgodnie z § 9 rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji. W tym miejscu Sąd podkreśla, że podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 72/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. W myśl przywołanego § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przedmiotowej sprawie sporządzona została przeprowadzona analiza w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji sporządzona przez uprawnionego urbanistę i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z rozporządzeniem w odległości 210 m wokół działki budowlanej, gdyż szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 70 m. Z analizy wynika, że wyznaczony obszar jest wystarczający, ponieważ jest spójny pod względem funkcjonalnym i urbanistycznym. W obszarze analizowanym funkcjami dominującymi są zabudowa mieszkalna jednorodzinna, jednorodzinna z usługami oraz usługowa, od strony wschodniej - zabudowa wielorodzinna. Nie budzi zatem wątpliwości, że projektowana zabudowa kontynuuje funkcję mieszkalną wielorodzinną, co z resztą nie było kwestionowane przez skarżącą Wspólnotę. Przy czym wskazać należy, że organ I instancji prawidłowo do analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy uwzględnił wszystkie działki zabudowane znajdujące się w obrębie powyżej wyznaczonego obszaru analizowanego. Sporne w przedmiotowej sprawie było przede wszystkim prawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, o jakim mowa w § 5 rozporządzenia. W ocenie Sądu brak w sprawie należytego uzasadnienia w decyzji organu dla zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy. Zgodnie z zasadą określona w § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Prezydent Miasta w zaskarżonej także decyzji organu I instancji ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 30 % dla zabudowy zlokalizowanej powyżej rzędnej 95 m n.p.m. do 70 % dla zabudowy zlokalizowanej poniżej rzędnej 95 m n.p.m. Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika, co ma oparcie w analizie i jej wynikach, jedynie tyle, że średni wskaźnik intensywności obliczony dla całej zabudowy wynosi około 27%, a dla zabudowy wielorodzinnej około 30%. Wnioskowany parametr ustalono w nawiązaniu do istniejącej zabudowy o funkcji tożsamej z planowaną. Brak w uzasadnieniu decyzji I instancji, a także organu odwoławczego pełnego i wyczerpującego uzasadnienia dla przyjęcia wskaźnika 70 % dla planowanej inwestycji w zakresie pierwszej kondygnacji. Uchybienia tego nie dostrzegł organ II instancji i nie uzasadnił odstępstwa od zasady średniego wskaźnika powierzchni zabudowy o jakim mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie norma § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza dla nowej zabudowy odstępstwo od średniego wskaźnika zabudowy istniejącej na terenie analizowanym, ale wymaga to przede wszystkim wykazania, że takie odstępstwo sięgające 70 % powierzchni zabudowy istnieje na terenie analizowanym, a następnie wyczerpujące uzasadnienie zasadności zastosowania w danej sprawie powyższego odstępstwa. Z zebranego materiału dowodowego zwłaszcza z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu w zakresie oceny powierzchni zabudowy nie wynika, by powierzchna zabudowy na którejkolwiek działce sięgała 70 %, urbanista ustalił maksymalną powierzchnię zabudowy na 64,3 %. Wobec tego przyjęcie w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika 70% pozbawione jest podstawy w danych wynikających z analizy, co przy braku jakiegokolwiek uzasadnia dla przyjętego wskaźnika stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, że norma przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003r. dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy działek znajdujących się na obszarze analizowanym. W tym miejscu wskazać należy, że inwestor na etapie postępowania sądowego wykazał, że na terenie bezpośrednio sąsiadującym z terenem planowanej inwestycji – działki skarżącej - znajduje się zabudowa, która swoją powierzchnią obejmuje znaczną powierzchnię działki skarżącej Wspólnoty. Okoliczność ta wymaga zatem ponownej oceny i analizy cech zabudowy istniejącej na terenie analizowanym, w szczególności na działce skarżącej. Ponownego wyjaśnienia wymaga to, jaka rzeczywiście jest wielkość powierzchni działki skarżącej oraz wielkość powierzchni jej zabudowy celem ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy i następnie odniesienie tego wskaźnika do projektowanej wielkości zabudowy. Sąd nie przesądzając ustaleń w tym zakresie wskazuje jedynie, że jeżeli okaże się, że powierzchnia nowej zabudowy kontynuuje wskaźnik powierzchni zabudowy na działce sąsiedniej, to zastosowanie znajdzie norma wynikająca z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Prawidłowe ustalenia w zakresie rzeczywistej powierzchni zabudowy winny znaleźć się w analizie urbanistycznej, z której w ten sposób wynikać będzie, że spełnione są przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Nadto Sąd wskazuje, że na potrzeby określenia powierzchni zabudowy dla zastosowania § 5 rozporządzenia pomocne może być rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018r., poz. 1935), gdzie w § 8 ust. 2 pkt 9 wskazano, że część opisowa projektu zagospodarowania działki powinna zawierać w przypadku budynków – powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. Pojęcie "powierzchni zabudowy" nie zostało ustawowo zdefiniowane, ale jest ono jednym z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie. Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997r., uchwała nr 33/97-o). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Polskie Normy nie są, co prawda przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002r. o normalizacji (Dz.U. Nr 169, poz.1386 ze zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (wyrok z dnia 6 maja 2008r. sygn.. akt I OSK 785/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazuje się, że niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2010r. sygn. akt II SA/Po 58/10; i z dnia 27 października 2011r., sygn. akt IV SA/Po 648/11 dostępne w bazie orzeczeń NSA). Zgodnie z punktem 5.1.2.1 omawianej Polskiej Normy przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zgodnie zaś z punktem 5.1.2.2. Polskiej Normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się : powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). W świetle powyższej definicji do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni zabudowy niekubaturowej, jak również powierzchni utwardzonych przestrzeni obsługujących i ciągów komunikacyjnych (wyr. WSA w Poznaniu z 09 marca 2016r., sygn. akt IV SA/Po 951/15, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Posługując się powyższymi wskazaniami organ ponownie ustali powierzchnię zabudowy na działce skarżącej i wyliczy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że jak podaje uczestnik postępowania na działce skarżącej wzniesiona jest ponad poziom gruntu hala garażowa stanowiąca pierwszą kondygnacją, zatem budynek w stanie wykończonym. Powierzchnię zabudowy działki skarżącej wyznacza zatem rzut wymiarów zewnętrznych tego budynku na powierzchnię terenu. Organ okoliczność tą pominął. Wobec powyższego, ponieważ związany dostrzeżonym brakiem zakres sprawy – wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - wymagający wyjaśnienia nie sięga tak daleko, jak to określono w art. 138 § 2 K.p.a., to brak ten może zostać usunięty przez organ II instancji, w trybie art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, zwróci się do uprawnionego urbanisty celem uzupełnienia analizy urbanistycznej funkcji, cech i parametrów zagospodarowania terenu w zakresie ustalenia wskaźnika zabudowy na terenie analizowanym, w tym na działce skarżącej Wspólnoty i na tej podstawie wyznaczy średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. W zakresie nowych ustaleń co do wskaźnika powierzchni zabudowy urbanista uzupełni także wyniki analizy. Organ odwoławczy tymczasem w oparciu o uzupełnioną analizę i jej wyniki w tej części dokona ponownej oceny wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Następnie szczegółowo i wyczerpująco uzasadni przyjęte stanowisko w tym zakresie, czy projektowana inwestycja kontynuuje wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy z uwzględnieniem normy § 5 ust 1 i ust. 2 rozporządzenia. Nadto Sąd zauważa, że z § 7 ust. 2 rozporządzenia wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wobec powyższego dla zachowania jednolitości pojęć i miar w celu określenia powierzchni zabudowy dla pierwszej kondygnacji i następnych organ winien posługiwać się jako punktem odniesienia średnią powierzchnią terenu przed głównym wejściem do budynku, a nie rzędną wysokości nad poziomem morza. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, to w ocenie Sądu są one całkowicie chybione. Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi Sąd wskazuje, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. część integralną decyzji o warunkach zabudowy mogą stanowić wyłącznie wskazane rodzaje map, przy czym mapa katastralna dopuszczalna jest tylko w przypadku braku mapy zasadniczej. Mapa zasadnicza to wieloskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych, natomiast ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości), z której formą wyrysu jest mapa ewidencyjna, to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.). Nadto zwrócić należy uwagę na to, że w postępowaniu zastosowanie znajdują również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589). Część graficzną decyzji sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii (§3 ust. 1 powyższego rozporządzenia). Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji stosuje się natomiast zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. (ust. 3). Ponadto dopuszcza stosowanie w części graficznej oznaczeń uzupełniających (ust. 4) i wprowadza wymóg zamieszczenia w niej objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (ust. 5). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek i obszaru na który będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 (§9 ust. 3 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy) w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z treści tych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może być żadnych wątpliwości, co do linii rozgraniczających teren inwestycji oraz teren analizowany. Ponadto materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, brakiem aktualności, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów. Zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tego rodzaju decyzje wiążą bowiem organ wydający pozwolenie na budowę (patrz wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707 i z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 611/11, LEX nr 1217444; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613). Oznacza to, że prawidłowa część graficzna winna zawierać oznaczenie właściwej skali oraz odpowiednie klauzule zgodności. Załączniki takie, prawidłowo sporządzone i dołączone do decyzji są jej integralną częścią skutkującą kompletnością decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza w skali 1:1000 oraz kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 (k. 2 i nast., k. 311 akt adm. I inst.). Prawidłowość map nie budzi uzasadnionych wątpliwości skutkujących uchyleniem decyzji organu I instancji i dalej uchyleniem zaskalnej decyzji. Kopia mapy zasadniczej załączona do decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej spawie, jako jej integralna część, jest czytelna i posiada potwierdzenia aktualności o jakich mowa w powołanym przez skarżącą § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 5 września 2013r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2013r., poz. 1183), który przewiduje, że udostępniane kopie materiału zasobu, w tym kopie dokumentów, które wchodzą w skład operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobu, opatruje się klauzulą, której wzór określa załącznik nr 4 do rozporządzenia. Klauzule, o których mowa w ust. 1-3, mogą mieć postać pieczęci albo nadruku umieszczanych w sposób zapewniający uwierzytelnienie materiału zasobu (§ 21 ust. 4 rozporządzenia). Na kopi mapy znajdują się trzy pieczęcie w formie nadruku Prezydenta Miasta [...] o poświadczeniu za zgodność niniejszej kopii z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wprawdzie nie wskazano identyfikatora ewidencyjnego materiału zasobu, ale wskazane są inne dane pozwalające zidentyfikować mapę, jak godło mapy, nadto jest data wykonania kopii, imię i nazwisko pracownika i pieczęć [...]. W ocenie Sądu mapę z taką autoryzacją otrzymał inwestor od organu, zatem nie sposób czynić mu zarzutu nieprawidłowej autoryzacji. Powyższe uchybienie wbrew temu co podnosi skarżąca nie ma charakteru rżącego naruszenia prawa i nie może eliminować mapy zasadniczej, jako załącznika do kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej "warunki techniczne") podkreślić należy, że organ ustalający warunki zabudowy co do zasady nie bada zgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanym, w tym zawartymi w powyższym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Z tego względu przepisy warunków technicznych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, nie są "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i zasadniczo nie znajdują zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3335/14, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Chybiony jest zatem zarzut skarżącej dotyczący naruszenia § 21 ust. 1 pkt 1, § 104 ust. 1 warunków technicznych w zakresie parametrów stanowisk postojowych i dojazdów do nich. Spełnienie wymogów określonych w tych przepisach kontrolowane jest przez organy architektoniczno-budowlane w sprawach zainicjowanych wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Wyjątek w zakresie uwzględnienia warunków technicznych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć jedynie tych przepisów, które zawierają wyraźne odesłanie do decyzji lokalizacyjnych. Chodzi tu o przepis § 18 ust. 2 warunków technicznych w zakresie dotyczącym zapewnienia miejsc postojowych. Wymóg określenia tego parametru w decyzji o warunkach zabudowy nie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - materię tą reguluje właśnie przepis § 18 warunków technicznych, zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych brak zgodności co do tego, czy z przepisu wynika bezwzględny wymóg określania w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc postojowych. Literalne brzmienie § 18 ust. 2 warunków technicznych na to nie wskazuje. Przyjmuje się zatem, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać zasady i sposób zapewnienia miejsc postojowych. Szczegółową regulację w zakresie liczby pozostawia się do ustalenia w projekcie budowlanym. W zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy zasady te zostały przez organ prawidłowo określone – organ wskazał, że pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić na terenie działki inwestora w liczbie minimum 1,5 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie. Bezzasadne są zatem wyliczenia skarżącej, że skoro inwestor przewidywał we wniosku 195 mieszkań, to powierzchnia parkingu musi przekroczyć 0,5 ha. Ostatecznie inwestor sprecyzował wniosek i wskazał, że powierzchnia parkingowa wyniesie 4.999 m˛, wobec tego do tej powierzchnie parkingu i wymiarów budynków dostosowana będzie liczba mieszkań i odpowiednio liczba miejsc postojowych, co jednak będzie przedmiotem oceny na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Chybione są także pozostałe zarzuty skarżących dotyczące uciążliwości projektowanej inwestycji. Zagadnienie to nie jest przedmiotem oceny w toku ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wymogi w tym zakresie określa się na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Organ prowadzący postępowanie ma bowiem obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, ustalenia m.in. czy budowa danego obiektu zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania budynku, uzasadnionych interesów osób trzecich. Dokonywanie takiej analizy przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie kompetencji organów budowlanych. Istotą postępowania o warunki zabudowy jest ustalenie, czy i w jaki sposób dopuścić można na danym terenie projektowaną przez wnioskodawcę inwestycję oraz szczegółowe ustalenie warunków nowej zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że dana inwestycja rzeczywiście powstanie, jest dopiero etapem wstępnym, aczkolwiek koniecznym do dalszej realizacji zamierzenia budowlanego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja z jej funkcją oraz parametrami jest dopuszczalna na danym terenie. Niezrozumiałe jest natomiast kwestionowanie przez skarżącą oceny organu, że układ komunikacyjny jest wystarczający dla zapewnienia dostępności dla planowanej inwestycji. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika jedynie obowiązek zapewnienia dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej. W tym zakresie organ ustalając warunki zabudowy nie bada stanu i jakości oraz parametrów drogi, a jedynie zapewnienie dostępu działki inwestycyjnej do tej drogi publicznej. W treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ustawodawca definiuje, że przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Chodzi bowiem o dostęp do drogi publicznej w sensie prawnym, a taki jest w niniejszej sprawie zapewniony poprzez drogę wewnętrzną usytuowaną na działkach [...], [...], [...]. Nadto obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji zostanie szczegółowo określona na dalszym etapie postępowania poprzez uzyskanie odpowiednich decyzji Zarządu Dróg Miejskich, co wynika z uzgodnienia warunków dołączonego do akt niniejszej sprawy (k. 235 i nast. akt adm. I inst.). Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy nie mogą być zasadne zarzuty sprowadzające się do naruszenia interesu faktycznego skarżącej (utrudnienia w ruchu, zwiększenie uciążliwości dla użytkowników drogi i okolicznych mieszkańców). Jednolite jest w tym względzie stanowisko sadów administracyjnych, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego, o czym było już powyżej (por. wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zasadne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy w części dotyczącej wskaźnika powierzchni zabudowy, o czym było powyżej. W sprawie zgromadzony jest materiał dowodowy, który umożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dostrzeżone braki mogą zostać usunięte przez organ II instancji, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. powala także organowi odwoławczemu na zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w tym zakresie organowi I instancji, który decyzję wydał. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ odwoławczy. Przeprowadzenie analizy funkcji, cech i parametrów zagospodarowania terenu oraz ocena wniosków z niej płynących, zwłaszcza co do jednego parametru – wskaźnika powierzchni zabudowy - nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyr. NSA z 07 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 3011/17, dostępne www.orzecznia.nsa.gov.pl). Ze wskazanych wyżej względów należało uchylić zaskarżoną decyzję SKO, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jako naruszającą art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. W ponownym postępowaniu organ II instancji uwzględni powyżej wskazane motywy wyroku Sądu i ponownie rozpoznając sprawę ustali wskaźnik powierzchni zabudowy i oceni kontynuację przyjętego wskaźnika dla nowej zabudowy. Organ odwoławczy w sposób szczegółowy wskaże w uzasadnieniu wszystkie motywy rozstrzygnięcia - swoje ustalenia i rozważania szczegółowo opisze w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 K.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącej Wspólnoty kwotę uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości [...] zł (§2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł (§ 14 ust. 1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018r., poz. 265) oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.