IV SA/Po 553/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 09 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr ... w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...] /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ P. Miładowski Dnia [...] roku Skarżący A.K. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w [...] roku (dalej – zasiłek celowy) w kwocie [...] zł, powiększonego o kwotę [...] zł z uwagi na utrzymywanie w gospodarstwie rolnym owiec (k. [...] akt administracyjnych). Dnia [...] roku organ I instancji - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N.T., działający z upoważnienia Burmistrza N.T. - wydał decyzję nr [...] odmawiającą przyznania Skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego z tytułu poniesionych strat w gospodarstwie rolnym, dotkniętym suszą w roku [...]. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w związku z regulacją § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz.U. z 2003 roku, nr 198 poz. 1925) (dalej – rozporządzenie), brak podstaw do przyznania zasiłku z uwagi na niespełnienie warunku określonego w pkt 2 tego paragrafu. Na podstawie protokołu (protokół z dnia [...] roku – dalej – protokół, k. [...] akt administracyjnych), sporządzonego przez Zespół Komisji powołanej przez Wojewodę [...] (dalej – Komisja) oraz zaświadczenia Urzędu Miejskiego w N.T. z dnia [...] roku nr [...] (k. [...] akt administracyjnych) ustalono, że użytki rolne w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy wynoszą powyżej [...] ha, a dokładnie [...] ha, zaś straty w poszczególnych uprawach wyszacowane przez Komisję wynoszą wprawdzie ponad 30%, jednak średnie straty w uprawach rolnych w stosunku do powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie nie przekroczyły 30% i wynoszą (organ przedstawił następujące wyliczenie: [...] ] (k. [...] akt administracyjnych). Od powyższej decyzji odwołał się Skarżący dnia [...] roku, podnosząc, że w pierwszym wniosku z dnia [...] roku nie ujął strat w plantacji wikliny – [...] ha oraz kukurydzy – [...] ha, ponieważ czas wegetacji tych roślin trwa do jesieni i nie mógł w związku z tym prawidłowo ocenić strat przy składaniu tegoż wniosku. Straty powyższe ocenił Skarżący na [...] % na plantacji wikliny oraz [...] % na plantacji kukurydzy (k. [...] akt administracyjnych). Dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej – Samorządowe Kolegium Odwoławcze) wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przywołano treść rozporządzenia oraz wskazano, że aczkolwiek można zgodzić się z odwołującym, że jeszcze w dniu [...] roku trudno było przewidzieć straty w plonie wikliny i kukurydzy, to podczas spisywania protokołu przez Komisję w dniu [...] roku straty można było już zaobserwować, w protokole zaś rośliny te nie zostały w ogóle umieszczone i nie wniesiono uwag i wyjaśnień do protokołu (k. [...] akt administracyjnych). W skardze z dnia [...] roku na powyższe rozstrzygnięcie, Skarżący wnosząc o "ponowne rozpatrzenie sprawy," odwołał się do wniosku z dnia [...] (omyłkowo określonego datą [...] roku) i podniósł (analogicznie jak w odwołaniu) kwestie nie umieszczenia we wniosku plantacji wikliny i kukurydzy. Twierdził jednocześnie, iż w dniu [...] (data spisywania protokołu) strat nie można było nadal przewidzieć, samo zaś szacowanie strat odbyło się bez obecności Skarżącego, którego o terminie szacowania nie powiadomiono i nie mógł on wskazać działek, na których nastąpiły szkody. Skarżący podniósł, że Komisja prawdopodobnie w ogóle nie była na terenie gospodarstwa rolnego Skarżącego, jej wyliczenia nie pokrywają się z rzeczywistymi stratami, które to straty w uprawie wikliny i kukurydzy wyniosły po [...] %, co nie zostało w postępowaniu uwzględnione (k. [...] akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] roku, organ II instancji powołał się na treść uzasadnienia decyzji II instancji i wniósł o oddalenie skargi (k. [...] akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna nie tylko z powodów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi DZ. U. z 2002r nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa). Badając sprawę w tym ujęciu stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i ją poprzedzająca uchybiają prawu materialnemu i zawierają błędy w procedurze administracyjnej, powodujące konieczność wyeliminowania obu rozstrzygnięć z obrotu prawnego. I. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek A.K. o zasiłek celowy w związku z suszą z [...] roku. Ustawodawca przewidział możliwość udzielenia pomocy ze środków publicznych także w sytuacji zdarzenia losowego lub w sytuacji kryzysowej, wywołanej m.in. klęską żywiołową, niezależnie od cenzusu majątkowego osób dotkniętych przedmiotowym zdarzeniem. Taką formę pomocy przewiduje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z dnia 15 kwietnia 2004 r. nr 64 poz. 593 – zwanej dalej usp), szczególnie jej art. 7 i art. 40. Nadto w art. 24 omawianej ustawy o pomocy społecznej, zawarto delegację ustawową dla wydania aktu niższego rzędu, by skutecznie przeciwdziałać skutkom nagłych sytuacji kryzysowych. Działając w oparciu o wymienione ustawowe upoważnienie, Rada Ministrów 29 sierpnia 2006 r. wydała rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Tamże par. 4 pkt 1 stanowi, iż pomoc udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania. Z kolei pkt 2 omawianej jednostki redakcyjnej stanowi, iż po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie par. 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji. W aktach administracyjnych znajduje się dokument – protokół z oszacowania strat – sporządzony przez komisję powołaną zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami. Protokół ten podpisało 3 jej członków, a na samym dole dokumentu widnieje podpis poszkodowanego oraz informacja o tym, że protokół spisano w [...] [...] roku. W protokole tym zaznaczono, iż na powierzchni [...] ha (łąki i pastwiska) zniszczenia w uprawach wyniosły [...] %, na powierzchni [...] ha (przenżyto) zniszczenia wyniosły [...] %, na powierzchni [...] ha (mieszanka zbożowa) zaś [...] %. W protokole tym wskazano jednocześnie, że łączna powierzchnia objęta szkodami wynosi [...] ha. Na protokole istnieją też dopiski uczynione ołówkiem. Z zestawienia tych danych z lakonicznymi uzasadnieniami rozstrzygnięć organów administracyjnych orzekających w tej sprawie wynika, że organy wyliczyły wysokość strat w uprawach w stosunku do łącznej powierzchni wszystkich użytków rolnych w gospodarstwie. Tymczasem taki sposób liczenia jest nieprawidłowy i nie wynika z materialnoprawnej podstawy przedmiotowego świadczenia. Otóż zgodnie z par. 2 omawianego rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej jeżeli: 1. co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2. w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie par. 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. nr 16, poz. 82 z późn. zm. ) wynoszą średnio powyżej 30 %. W tej sprawie niespornym było, iż zachodzi przesłanka o której mowa w par. 2 pkt. 1 rozporządzenia. Nie kwestionowały tego bowiem organy orzekające, a z zaświadczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej w N.T. z dnia [...] roku dołączonego do akt (k. [...] akt administracyjnych) wprost wynika, że Skarżący od [...] roku do [...] roku podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników (częściowo z mocy ustawy, częściowo na wniosek), zaś jego żona B.K. podlega ubezpieczeniu z mocy ustawy od dnia [...] roku do dnia wydania zaświadczenia tj. [...] roku (k. [...] akt administracyjnych). Aby zatem uzyskać objętą rozporządzeniem formę pomocy musi być spełniony także warunek z pkt 2. Redakcja tego fragmentu omawianego aktu prawnego wskazuje, iż średnio powyżej trzydziestoprocentowe szkody odnoszą się do powierzchni tych uprawach rolnych, w których szkody wystąpiły, a nie do wszystkich użytków rolnych, czy też całego gospodarstwa rolnego. Zsumowanie powierzchni wszystkich nieruchomości znajdujących się w posiadaniu rolnika jest niezbędne na potrzeby tego postępowania jedynie dla ustalenia, czy prowadzi on gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy o podatku rolnym, generalnie więc po to, by ustalić, czy jest właścicielem lub posiadaczem gruntów o powierzchni ponad 1ha lub ha przeliczeniowego. Odrębną jednak kwestią jest ustalenie powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie danego rolnika i procentowe wyliczenie strat spowodowanych suszą. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że przez uprawę rolną należy rozumieć wszelkiego rodzaju uprawy prowadzone na gruncie rolnym, które są efektem działalności człowieka ściśle związanej z funkcją ziemi jako środka produkcji (porównaj uchwała SN 14 kwietnia 1994r. III, CZP 46/94 oraz wyrok SN z 20 stycznia 2005r. II CK 361/04). Stosując przedłożoną definicję do treści par. 2 rozporządzenia przyjąć należy, iż dla przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy w [...] r. kluczowe znaczenia ma ustalenie łącznej powierzchni prowadzonych przez rolnika upraw rolnych i procentowe obliczenie wysokości strat poniesionych w tych uprawach. Nie jest to pogląd odosobniony. Podobnie rozumował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 275/2007 oraz I SA/Wa 186/07, jak również m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku w sprawie II SA/Rz 379/07 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku w sprawie IV SA/Po 607/07. Wcześniej taką interpretację omawianego przepisu prezentowały także organy administracyjne – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu w decyzjach z 4 i 11 grudnia 2006r. 1947/ PS/06, 1995/PS/06. Organy orzekające w tej sprawie, dokonując wadliwej wykładni normy zawartej w par. 2 rozporządzenia, nie poczyniły wynikających z omawianej regulacji ustaleń i wyprowadziły błędny, sprzeczny także z wykładnią gramatyczną wniosek. Tym samym organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego. II. Należy również zważyć, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r., po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Z treści tego przepisu wynika, że rozpatrzenie wniosku następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a jedynie ustalenie wysokości szkód następuje na podstawie protokołu oszacowania szkód. Postępowanie w tym zakresie podlega wszystkim regułom postępowania administracyjnego, które winno zostać przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – tj. ze zm. – dalej kpa). Zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Błędną jest wykładnia rozporządzenia, w myśl której organy obu instancji przyjęły, że przepisy rozporządzenia ograniczają dopuszczalność przeprowadzenia na wskazane w nich okoliczności faktyczne dowodów przewidzianych w kpa. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r. -III SA 1838/91- ONSA 2/92/45), zgodnie z którym ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa. Rozporządzenie z 2006 r. wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ups. Powyższa delegacja upoważniała Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i następnie do wydania rozporządzenia, określającego szczegółowe warunki realizacji tego programu. Rozporządzenie określało szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Tym samym na mocy delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ups Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji przedmiotowego programu, nie mogła zaś - i nie określiła - ograniczeń dowodowych i zasad postępowania, zawartych w kpa. Z przepisów - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa wynika, iż organ pierwszej instancji, prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego, obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. III. Wadliwość decyzji Sąd upatruje również w niezastosowaniu – wobec stwierdzenia, że Strona nie spełnia przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów - artykułu 40 ust. 2 ups. Pominięcie rozpatrzenia wniosku w świetle przepisów ups wiąże się z uchybieniem nakazom wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza unormowanych w art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, a także z naruszeniem norm zawartych w art. 77 par. 1; art. 80 oraz art. 107 par. 1 i 3 kpa. Ugruntowanym, na tle przepisów o pomocy społecznej, jest stanowisko przyjmowane przez sądy administracyjne, według którego, brak przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia nie zwalnia organu od rozważenia, czy na innej podstawie prawnej przysługuje stronie prawo do świadczenia z pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2007 r., IV SA/Po 392/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2007 r., IV SA/Po 207/07 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2008 r. IV SA/Po 24/08 - orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, rozpoznając wniosek o udzielenie zasiłku celowego w związku z suszą w [...] r., organy obowiązane były uwzględnić nie tylko regulację szczególną w postaci rozporządzenia Rady Ministrów, ale i regulację ogólną ups (zasady ogólne przyznawania pomocy i art. 40 ust. 2 ups). W odniesieniu do niniejszej sprawy należy uznać, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 kpa ( uwzględnianie słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i art. 8 ( pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa), wręcz nakazują rozważenie zastosowania art. 40 ust. 2 ups wobec Skarżącego. Nie uwzględnienie powyższego obowiązku uzasadnia postawienie organom obu instancji zarzutu rozpatrzenia sprawy z pominięciem tegoż art. 40 ust. 2 ups, a także, z naruszeniem wskazanych art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 1 i 3 kpa. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ winien stosownie do art. 77 kpa, wnikliwie zebrać a później zbadać i rozważyć wszystkie dowody w sprawie, nie ograniczając się jedynie – jak to uczyniły organy obu instancji, z obrazą zasad postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym – do protokołu sporządzonego przez Komisję. Dokonując ustaleń faktycznych, organ powinien uwzględnić, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej co prowadzi do stwierdzenia, iż udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych dowodów. Organ również dokona prawidłowego wyliczenia wysokości szkód odnosząc szkody w uprawach rolnych do wielkości uszkodzonych upraw nie zaś do powierzchni użytków rolnych czy też powierzchni całego gospodarstwa rolnego. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) , w zw. z art. 135 ppsa należało zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą wyeliminować z obrotu prawnego orzekając jak w sentencji. /-/ Izabela Kucznerowicz /-/ Bożena Popowska /-/ Paweł Miładowski KP