IV SA/Po 558/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. na decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta P. decyzją z 24.01.2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775, dalej jako k.p.a.), art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U.2023.1610), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1-2, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 142, art. 216 ust. 1, art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2023.344, dalej jako u.g.n.) w zw. z § 2 ust. 1, § 5-7, § 9, § 10 oraz § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07.12.2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U.2004.2663), art. 2a ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2023.645): I. orzekł o zwrocie na rzecz M. P. w [...] części, M. P. w [...] części, K. P. w [...] części, A. P. w [...] części, M. P. w [...] części, M. D. w [...] części, M. W. w [...] części, A. O. w [...] części i K. C. w [...] części nieruchomość stanowiącą własność Miasta P., zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. w P., położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb Z., arkusz mapy 23, działka ewidencyjna nr [...] - projektowana działka nr [...] (2,4907 ha), działka ewidencyjna nr [...] - projektowana działka nr [...] (0,0197 ha), działka ewidencyjna nr [...] - projektowana działka nr [...] (0,1573 ha), działka ewidencyjna nr [...] - projektowana działka nr [...] (0,0547 ha), działka ewidencyjna nr [...] - projektowana działka nr [...] (0,7445 ha). Łącznie do zwrotu 3,4669 ha (projektowane działki: nr [...] (2,4907 ha), [...] (0,0197 ha), [...] (0,1573 ha), [...] (0,0547 ha) i [...] (0,7445 ha); II. zobowiązał osoby wymienione w I punkcie decyzji do zwrotu na rzecz Miasta P. : 1. M. P. do zwrotu kwoty [...]zł, 2. M. P. do zwrotu kwoty [...]zł, 3.K. P. do zwrotu kwoty [...]zł, 4. A. P. do zwrotu kwoty [...]zł, 5. M. P. do zwrotu kwoty [...]zł, 6. M. D. do zwrotu kwoty [...]zł, 7. M. W. do zwrotu kwoty [...]zł, 8. A. O. do zwrotu kwoty [...]zł, 9. K. C. do zwrotu kwoty [...]zł; łącznie kwoty: [...] zł, czyli należności określonych w art. 140 ust.1 i ust. 4 u.g.n.; III. zatwierdził podział nieruchomości położonej w P. o oznaczeniach geodezyjnych: obręb Z., arkusz mapy 23, działki ewidencyjne: nr [...] (7,1892 ha), [...] (0,4008 ha), [...] (0,2900 ha), [...] (0,1319 ha) i [...] (1,6035 ha) zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. w P. na działki nr: [...] (2,1151 ha), [...] (2,4907 ha), [...] (2,5726 ha), [...] (0,3811 ha), [...] (0,0197 ha), [...] (0,1327 ha), [...] (0,1573), [...] (0,0547 ha), [...] (0,0772 ha), [...] (0,8583 ha) i [...] (0,7445 ha) zgodnie z mapą projektu podziału stanowiącego załącznik do niniejszej decyzji; IV. odmówił zwrotu na rzecz M. P., M. P. K. P., A. P., M. P., M. D., M. W., A. O. i K. C. nieruchomości położonej w P., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (droga - ul. [...]) oraz projektowane działki nr: [...] (0,3811 ha), [...] (2,1151 ha), [...] (2,5726 ha), [...] (0,8583 ha), [...] (0,0772 ha) i [...] (0,1327 ha) zapisane w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P., oznaczoną w ewidencji gruntów jako obręb Z., arkusz mapy 23. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wniosek o zwrot nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako: obręb Ż., arkusz mapy 23, działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w dniu 04.04.2019 r. złożył P. O. w imieniu M. P. (pełnomocnictwo z dnia 29.03.2019 r. w aktach sprawy). W dniu 20.05.2019 r. Wojewoda postanowieniem znak: [...] wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ż., arkusz mapy 23, działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Pismem z dnia 01.07.2019 r. wniosek o zwrot nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ż., arkusz mapy 23, działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wraz z pełnomocnictwem dla P. O. złożyli: M. P., M. P., A. P., K. P. i K. P.. Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. pismem z dnia 12.08.2019 r., znak: [...] poinformował, że na podstawie posiadanej wiedzy i dostępnych rejestrów nieruchomość położona w P. przy ul. [...], oznaczona geodezyjnie : obręb Ż., arkusz mapy 23, działki nr: - [...], [...], [...], [...] i [...] są jest objęte umową dzierżawy [...] zawartą z T. S. na cel rolniczy, na czas nieoznaczony, - [...], [...], [...], [...], [...] i [...] są objęte umową dzierżawy nr [...] zawartą z M. P. na cel rolniczy, na czas nieokreślony, - [...], [...] i [...] są objęte umową nr [...] zawartą z T. A. na cel rolniczy, na czas nieoznaczony. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. pismem z dnia 06.07.2021 r. znak: [...] poinformował, że w latach 1986-1996 w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia 6 grudnia 1994 r. (Dz.U. nr [...], poz. [...] z dnia 8 grudnia 1994 r.): - działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] z arkusz mapy 23, obrębu Ż. oznaczone były symbolem [...] - był to teren aktywności gospodarczej - produkcja, dystrybucja towarów, handel masowy, bazy, składy itp. Położony w rejonie o przewadze funkcji aktywności gospodarczej w strefie pośredniej - intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno- magazynowego, - działki ewidencyjne nr [...] i [...], arkusz mapy 23, obręb Ż. oznaczone były symbolem kk.7 - był to teren stacji i linii kolejowych. Ponadto poinformował, że w ewidencji Archiwum Zakładowego UMP- elektronicznej bazie danych tut. Wydziału MOPIN oraz w Systemie Informacji Przestrzennej ZGiKM [...] nie odnaleziono dokumentacji związanej z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. nieruchomości. Miejska Pracownia Urbanistyczna pismem z dnia 12.07.2021 r. znak: [...] przekazała wypisy i wyrysy znajdujące się w zasobach Miejskiej Pracowni Urbanistycznej: - planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego przez Wojewodę P. w dniu 22 sierpnia 1975 r. stanowiącego integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa P. zatwierdzanego Uchwałą nr [...] z dnia 21 października 1977 r. (Dz.U.[...]. Nr [...], poz. [...]), - miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej P. z 6 grudnia 1994 r. (Dz.U.Woj. P. 1994 r., nr [...], poz. [...] z dnia 8 grudnia 1994 r.). Zarząd Dróg Miejskich w P. pismem z dnia 06.07.2022 r., znak: [...] poinformował, że na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy 23, obrębu Ż. nie realizował inwestycji budowy drogi. Działki nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu i arkusza mapy 23 znajdują się poza pasem drogowym drogi publicznej i w rozumieniu ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (DZ.2021, poz. 1376) jej nie stanowią. Działka ewidencyjna nr [...] stanowi w części pas drogowy ulicy [...] i w tej części stanowi ona w rozumieniu wyżej powołanych przepisów - drogę publiczną. Postanowieniem z dnia 02.12.2022 r., znak: [...] Starosta P. wyznaczył geodetę uprawnionego jako biegłego do sporządzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości (w celu wydzielenia terenu byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości i wywłaszczonych działek nr [...] i [...]). V. S.A. pismem z dnia 19.04.2023 r. znak: [...] poinformowała, że na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy 23, obrębu Ż. nie jest zlokalizowana sieć cieplna stanowiąca własność V. S.A. A. S.A. pismem z dnia 09.03.2013 r. znak: [...] udzielił informacji, że na przedmiotowych działkach nie posiada sieci wod-kan i innych urządzeń. E. pismem z dnia 14.03.2023 r., znak: [...] poinformował, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się następujące urządzenia elektryczne: - linia napowietrzna SN 15 Kv typu [...] 3x50 relacji [...] (działka nr [...] i [...]), - linia napowietrzna WN 110 kV typu [...] reakcji [...] (działka nr [...] i [...]). P. sp. z. o. o. Odział Gazowniczy w P. pismem z dnia 03.03.2022 r. znak: [...] udzieliła informacji, że na przedmiotowych działkach nie posiada jakiejkolwiek infrastruktury gazowej. Archiwum Państwowe pismem z dnia 17.03.2023 r. znak: [...] poinformowało, że w wyniku kwerendy przeprowadzonej w tutejszym zasobie nie odnaleziono dokumentacji dot. wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], obręb Ż., arkusz mapy 23, działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (dawne [...] i [...]). W dniu 24.03.2023 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości (po podziale). Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. pismem z dnia 07.04.2023 r., znak: [...] poinformował, że na podstawie posiadanej wiedzy i dostępnych rejestrów nieruchomość położona w P. przy ul. [...], oznaczona geodezyjnie: obręb Ż., arkusz mapy 23, działki nr: - [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz. i [...] cz. są objęte umową nr dzierżawy [...] zawartą z T. S. na cel rolniczy, na czas nieoznaczony od dnia 01.08.1991 r., - [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz. i [...] cz. są objęte umową dzierżawy nr [...] z M. P. na cel rolniczy, na czas nieokreślony od dnia 01.01.1999 r., -[...], [...] cz. i [...] cz. są objęte umową nr [...] z T. A. na cel rolniczy, na czas nieoznaczony od 01.02.2005 r. P. ) pismem z dnia 18.05.2023 r. znak: [...] udzieliły informacji, że na dawnych działkach nr [...] i [...] - obecne działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy 23, obrębu Ż. nie realizowały rozbudowy stacji kolejowej P. w latach 1986-1996. Ponadto wyjaśniły, iż przedmiotowe grunty stanowią obszar polny i nie znajduje się na nich infrastruktura kolejowa. Postanowieniem z dnia 30.05.2023 r. znak: [...] Starosta P. wyznaczył rzeczoznawcę majątkowego jako biegłego do sporządzenia opinii ustalającej wartość przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 31.08.2023 r. P. O. złożył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości w imieniu spadkobierców po zmarłej K. P. (pełnomocnictwo z dnia 30.08.2023 r.) wraz z aktem poświadczenia dziedziczenia rep. A nr [...] z dnia 23.08.2023 r. Strony zostały poinformowane, zgodnie z treścią art. 10 k.p.a., o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z jego treścią (pismo z dnia 01.12.2023 r.). Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosło Miasto P. (dalej jako skarżący) wnosząc o uchylenie decyzji w punkcie I, II oraz w punkcie IV w części dotyczącej działki nr [...] i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub orzeczenie co do istoty sprawy. Decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) oraz 2. przepisów prawa procesowego art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ uznał, iż "Nie odnaleziono żadnych dokumentów świadczących o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wobec czego oczywistym jest iż działki nr [...] i [...] zostały sprzedane na rzecz Skarbu Państwa przed jego wszczęciem (...)". Na tej podstawie organ uznał, że nastąpiło wywłaszczenie w trybie art. 53 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a ponieważ cel wywłaszczenia - rozbudowa stacji kolejowej P. - nie został zrealizowany, organ orzekł o zwrocie nieruchomości. Skarżący wyraził zdecydowany sprzeciw wobec orzekania o zwrocie nieruchomości bez zgromadzenia materiału dowodowego. Tylko dowody świadczące o wywłaszczeniu nieruchomości, przy spełnieniu ustawowych przesłanek, mogą stanowić podstawę wydania decyzji o zwrocie nieruchomości a nie domniemania w tym zakresie. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego narusza zasady określone w art. 7 i art. 77 k.p.a. i ma wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał, że w archiwum Urzędu Miasta P. znajdują się dokumenty dotyczące wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (dawna działka nr [...] z arkusza mapy 07 obręb Ż.). W aktach znajduje się wniosek K. i M. P. z 1 września 1983 r. o wykupienie działki nr [...] z arkusza mapy 23 przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw [...]. Pismem z 16 listopada 1983 r. W. " informowała Zarząd Gospodarki Terenami, że wykup nieruchomości przy ul. [...] następuje w związku z realizacją osiedli mieszkaniowych G. " jednostka [...], natomiast wykup działek nr [...], [...] z mapy 23 spowodowany jest wyraźnym żądaniem właścicieli. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dawnej działki nr [...] nastąpiło w okresie obowiązywania ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczeń nieruchomości, natomiast umowa sprzedaży została zawarta 27 września 1986 r., gdy obowiązywała ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Konieczne jest więc ustalenie, czy wszczęcie postępowania na wniosek właścicieli działek [...], [...], nastąpiło w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. W przypadku zbycia nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1858 r., czy trybie art. 47 ust 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie było wymagane określenie celu wywłaszczenia. Skarb Państwa miał swobodę decydowania o wykorzystaniu nieruchomości. Wyłączona jest zatem możliwość samodzielnego zwrotu. W takiej sytuacji ewentualny zwrot działek [...], [...] zależałby od zwrotu nieruchomości odpowiadającej dawnej działce nr [...]. Zgodnie z orzeczeniami sądów administracyjnych, zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego niezbędna jest dokładna analiza dokumentów archiwalnych oraz charakteru historycznych działek nr [...], gdyż w przypadku nabycia działek [...], [...] istnieją uzasadnione wątpliwości, czy rzeczywiście ich nabycie stanowiło "dowłaszczenie" czy tez zawarto umowę cywilnoprawną na zasadzie równorzędności stron. Należy mieć na uwadze, że dawna działka nr [...] była oddalona od siedliska przy ul. [...] i nie musiała stanowić funkcjonalnej całości z wywłaszczoną działką. Zgodnie z przepisem art. 47 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującym w dacie przeniesienia własności nieruchomości, w wypadku gdy na cele publiczne jest niezbędna część nieruchomości, na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmuje się całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Wojewoda decyzją z 28.06.2024 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i wskazał, że w piśmie z 15 maja 2024 r. P. O. w imieniu swoich mandantów, ustosunkował się do wniesionego środka zaskarżenia, wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego (obejmująca działki ewidencyjne oznaczone w dacie złożenia wniosku o zwrot numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...]) została wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa mocą aktu notarialnego z 27 września 1986 r., nr rep. [...] (w dacie wywłaszczenia ww. działkom odpowiadały działki oznaczone numerami [...] oraz [...]). Jak wynika z przywołanego aktu notarialnego, M. i K. małżonkowie P., jako współwłaściciele (na mocy ustawowej wspólności majątkowej) nieruchomości położonej w P. , obręb Ż., przy ul. [...] i [...] o powierzchni 4,2517 ha (KW nr [...]), zbyli na rzecz Skarbu Państwa wchodzące w skład ww. nieruchomości niezabudowane działki ewidencyjne: nr [...] o powierzchni 2,8636 ha oraz nr [...] i powierzchni 0,9566 ha. W treści rzeczonego aktu notarialnego wskazano, iż zbywane działki przeznaczone zostały na cele przemysłowe - rozbudowę stacji kolejowej P. . Jednocześnie cenę sprzedaży ustalono na kwotę [...]zł (słownie: [...]) - do zapłaty w terminie trzech miesięcy od daty podpisania umowy. Do zawarcia ww. aktu notarialnego doszło pod rządami obowiązującej wtedy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Ówcześnie obowiązujący art. 53 ust. 1 wspomnianej ustawy stanowił, iż" Wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy". Z kolei art. 53 ust. 2 stanowił, iż "Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy". Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, do wywłaszczenia działek stanowiących aktualnie przedmiot postępowania zwrotowego doszło na podstawie umowy zawartej w tzw. trybie przedwywłaszczeniowym. Powyższej oceny nie zmienia fakt, iż w treści wspomnianego aktu notarialnego nie powołano się na przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1077/14: "Dla samego zakwalifikowania umowy jako pozostającej w związku z realizacją celu publicznego nie jest konieczne powołanie się w jej treści na art. 53 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ustalenie, że umowa została zawarta w wyniku przedwywłaszczeniowego wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości w określonym terminie. Kluczowe znaczenie ma natomiast to, że w dacie zawarcia umowy istniały materialnoprawne przesłanki uzasadniające wywłaszczenie". Zatem zgodzić należy się z organem I instancji, który w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, iż "umowa sprzedaży z dnia 27 września 1986 r. była umową szczególną, nie w pełni dobrowolną, ponieważ jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości drogą takiej umowy było równoznaczne z jej wywłaszczeniem, co w świetle treści art. 216 u.g.n. oznacza możliwość jej zwrotu". Jak bowiem wynika z treści art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ocena treści wspomnianego aktu notarialnego (m.in. wskazanie w nim publicznego celu nabycia gruntu) doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, iż nabycie i przejęcie gruntu na podstawie ww. umowy zostało dokonane w związku z zamiarem jej wywłaszczenia na cel przemysłowy - rozbudowę stacji kolejowej P. . Tym samym nie ma wątpliwości co do tego, iż umowa sprzedaży z 27 września 1986 r. mieści się w pojęciu nieruchomości nabytych, o których stanowi art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W kontekście wskazanego przepisu "nabycie" nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, w odróżnieniu od "wywłaszczenia", który jest sposobem uzyskania własności właściwym dla prawa publicznego, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2023 r. , sygn. akt I OSK 1257/22). W tym kontekście nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty strony odwołującej się w zakresie niedokładnego zbadania przez organ I instancji dokumentów zgromadzonych w sprawie, a także powoływanie się przez odwołującą na hipotetyczne istnienie innych dokumentów, których wszak do momentu rozpoznawania odwołania przez organ odwoławczy nie załączono do akt sprawy. Przystępując do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie zwrotu projektowanych działek numer [...], [...], [...], [...] oraz [...], Wojewoda nie znalazł podstaw do zakwestionowania tego rozstrzygnięcia. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie udało się bowiem potwierdzić realizacji na wywłaszczonym terenie celu wywłaszczenia - tj. rozbudowy stacji kolejowej P. (por. między innymi pismo P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w P. z 18 maja 2023 r.; protokołów z oględzin nieruchomości wskazujących, iż działki przeznaczone do zwrotu stanowią w całości uprawiane pole). Jak ustalono w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji, dawnym wywłaszczonym działkom numer [...] oraz [...] odpowiadają aktualnie jedynie części wnioskowanych o zwrot działek. W związku z tym należało dokonać podziału geodezyjnego ww. działek. Ostatecznie do zwrotu przeznaczone zostały projektowane działki numer [...], [...], [...], [...] oraz [...], z kolei w odniesieniu do projektowanych działek numer [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] należało orzec o odmowie ich zwrotu, gdyż zgodnie z mapą stanu prawnego działki te nie były objęte wywłaszczeniem (vide) mapa z projektem podziału nieruchomości stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji). W odniesieniu do działki numer [...] organ I instancji odmówił jej zwrotu z uwagi na fakt, iż stanowi ona część drogi publicznej i jako taka - zgodnie z treścią art. 2a stawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), który przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy - nie mogła podlegać zwrotowi. Jednocześnie wskazano, iż organy administracji publicznej zostają zwolnione z obowiązku szczegółowego badania realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomościach wobec których zaistniała tzw. negatywna przesłanka zwrotu. Jedną z takich negatywnych przesłanek jest sytuacja w której nieruchomość będąca przedmiotem postępowania zwrotowego w dacie wydawania decyzji w przedmiocie jej zwrotu zajęta jest przez drogę publiczną lub znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej. Warunkiem zwrotu przejętej nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do treści art. 140 u.g.n. Analiza akt postępowania prowadzonego przed organem I instancji doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, iż Starosta P. prawidłowo wyliczył wysokość należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. W tym celu organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu, p. Beacie Wrutniak sporządzenie operatu szacunkowego z 30 czerwca 2023 r., który następnie prawidłowo zakwalifikował jako wiarygodny dowód w sprawie. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosło Miasto P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zauważył, że organy administracji ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość (m.in. projektowane działki nr [...], [...], [...], [...], [...], powstałe z działek [...], [...]) została wywłaszczona na rzecz Skarb Państwa aktem notarialnym z 27 września 1986 r. nr rep. [...], z przeznaczeniem na cele przemysłowe rozbudowa stacji kolejowej P. . Starosta P. uznał, że "Nie odnaleziono żadnych dokumentów świadczących o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wobec czego oczywistym jest iż działki nr [...] i [...] zostały sprzedane na rzecz Skarbu Państwa przed jego wszczęciem (...)". Wojewoda stwierdził natomiast, że wywłaszczenie nastąpiło "w tzw. trybie przedwywłaszczeniowym" w warunkach istnienia materialnoprawnych przesłanek uzasadniających wywłaszczenie. Na tej podstawie organy uznały, że nastąpiło wywłaszczenie w trybie art. 53 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a ponieważ cel wywłaszczenia - rozbudowa stacji kolejowej P. - nie został zrealizowany, organy orzekły o zwrocie nieruchomości. Strona skarżąca w odwołaniu wskazała, że Starosta P. orzekł o zwrocie nieruchomości bez zgromadzenia materiału dowodowego. Organ II instancji, mimo wskazania miejsca archiwizacji dokumentów wywłaszczeniowych, nie pozyskał ich, nie wezwał strony postępowania do przedstawienia ich uznając, że hipotetyczne istnienie dokumentów nie ma znaczenia dla sprawy. Co istotne, w przedmiotowej sprawie organy nie zwracały się do archiwum Urzędu Miasta P. o dokumenty wywłaszczeniowe, jak to ma miejsce w innych postępowaniach o zwrot nieruchomości. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego narusza podstawowe zasady postępowania określone w art. 7 i art. 77 k.p.a. i ma wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem dowody świadczące o wywłaszczeniu nieruchomości, przy spełnieniu ustawowych przesłanek, mogą stanowić podstawę wydania decyzji o zwrocie nieruchomości a nie domniemania w tym zakresie. Strona skarżąca załączyła do skargi kopie niektórych dokumentów znajdujących się w archiwum Urzędu Miasta P. dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (dawna działka nr [...] z arkusza mapy 07 obręb Ż.), tj. okładkę z oznaczeniem w składnicy akt, wniosek K. i M. P. z 1 września 1983 r. o wykupienie działki nr [...] z arkusza mapy 23 przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw [...] oraz pismo z 16 listopada 1983 r., w którym W. informowała Zarząd Gospodarki Terenami, że wykup nieruchomości przy ul. [...] następuje w związku z realizacją osiedli mieszkaniowych [...] jednostka F2, natomiast wykup działek nr [...], [...] z mapy 23 spowodowany jest wyraźnym żądaniem właścicieli. Z uwagi na nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu Wojewody kluczowych dla sprawy dokumentów, Miasto P. podtrzymało zarzuty wskazane w odwołaniu od decyzji Starosty P. z 24 stycznia 2024 r. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dawnej działki nr [...] nastąpiło w okresie obowiązywania ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczeń nieruchomości, natomiast umowa sprzedaży została zawarta 27 września 1986 r., gdy obowiązywała ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Konieczne jest więc ustalenie, czy wszczęcie postępowania na wniosek właścicieli działek [...], [...], nastąpiło w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. W przypadku zbycia nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1858 r., czy trybie art. 50 ust 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie było wymagane określenie celu wywłaszczenia. Skarb Państwa miał swobodę decydowania o wykorzystaniu nieruchomości. Strona skarżąca wskazała, że z dokumentów archiwalnych wynika, że nabycie nieruchomości przy ul. [...], dawnej działki nr [...], nastąpiło w związku z realizacją osiedli mieszkaniowych [...] - Jednostka F2. Uznając, że działki nr [...] i [...] zostały nabyte w drodze tzw. dowłaszczenia należy ustalić, czy dawna działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Jeśli nie występują przesłanki do zwrotu dawnej działki nr [...], wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości dotyczących zwrotu w stosunku do dawnych działek [...] i [...]. Zdaniem strony skarżącej niezbędna jest jednak dokładna analiza dokumentów archiwalnych oraz charakteru historycznych działek nr [...], gdyż w przypadku nabycia działek [...], [...] istnieją uzasadnione wątpliwości, czy rzeczywiście ich nabycie stanowiło "dowłaszczenie" czy też zawarto umowę cywilnoprawną na zasadzie równorzędności stron. Należy mieć na uwadze, że dawna działka nr [...] była oddalona od siedliska przy ul. [...] i nie musiała stanowić funkcjonalnej całości z wywłaszczoną działką. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującym w dacie przeniesienia własności nieruchomości, w wypadku gdy na cele określone w ust. 1 jest niezbędna część nieruchomości, na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmuje się całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Podsumowując strona skarżąca wskazała, że na podstawie dokumentów archiwalnych i wszystkich możliwych do pozyskania materiałów dowodowych konieczne jest ustalenie, czy nabycie nieruchomości - działek nr [...], [...] było związane z wywłaszczeniem działki [...], tj. czy po wywłaszczeniu działki nr [...] i [...] nie nadawały się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Jeśli tak, należy ustalić, czy istniały przesłanki zwrotu wywłaszczonej działki nr [...]. Natomiast cel nabycia działek nr [...] i [...] wskazany w umowie sprzedaży, nie ma żadnego znaczenia dla sprawy. Strona skarżąca nie zgodziła się z uzasadnieniem decyzji o odmowie zwrotu działki nr [...] w punkcie IV decyzji. Nie ma wątpliwości, że w sprawie działki [...] nie można orzec inaczej niż o odmowie zwrotu nieruchomości, gdyż stanowi ona drogę publiczną. Regulacją, która wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest przepis art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną, (m.in. NSA w wyrokach z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 515/10, z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11 oraz z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 708/11). Nie można jednak zgodzić się ze stwierdzeniem, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Działka ta stanowi część nieruchomości nabytej aktem notarialnym z 27 września 1986 r. nr rep. [...], zatem skarżący podnosi te same argumenty, jak w stosunku do projektowanych działek nr [...], [...], [...], [...], [...] wymienionych w punkcie I decyzji. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż pomimo zasygnalizowania przez skarżącego w odwołaniu istnienia dokumentów dotyczących kwestii ewentualnego wywłaszczenia działki o dawnym numerze 80 przy ul. [...], Wojewoda nie zwrócił się o te dokumenty. Wskazano, że dokumentacja jest obszerna, a dokumenty załączone do skargi stanowią ułamek całości w/w dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sąd administracyjny stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2022, poz. 2492) kontroluje działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 28.06.2024 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z 24.01.2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775, dalej jako k.p.a.), art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U.2023.1610), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1-2, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 142, art. 216 ust. 1, art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2023.344, dalej jako u.g.n.) w zw. z § 2 ust. 1, § 5-7, § 9, § 10 oraz § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07.12.2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U.2004.2663), art. 2a ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2023.645), którą organ: I. orzekł o zwrocie na rzecz M. P. w [...] części, M. P. w [...] części, K. P. w [...] części, A. P. w [...] części, M. P. w [...] części, M. D. w [...] części, M. W. w [...] części, A. O. w [...] części i K. C. w [...] części nieruchomość stanowiącą własność Miasta P., zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. w P., położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb Z., arkusz mapy 23, działka ewidencyjna nr [...] - projektowana działka nr [...] (2,4907 ha), działka ewidencyjna nr [...] - projektowana działka nr [...] (0,0197 ha), działka ewidencyjna nr [...] - projektowana działka nr [...] (0,1573 ha), działka ewidencyjna nr [...] - projektowana działka nr [...] (0,0547 ha), działka ewidencyjna nr [...] - projektowana działka nr [...] (0,7445 ha). Łącznie do zwrotu 3,4669 ha (projektowane działki: nr [...] (2,4907 ha), [...] (0,0197 ha), [...] (0,1573 ha), [...] (0,0547 ha) i [...] (0,7445 ha); II. zobowiązał osoby wymienione w I punkcie decyzji do zwrotu na rzecz Miasta P. : 1. M. P. do zwrotu kwoty [...]zł, 2. M. P. do zwrotu kwoty [...]zł, 3.K. P. do zwrotu kwoty [...]zł, 4. A. P. do zwrotu kwoty [...]zł, 5. M. P. do zwrotu kwoty [...]zł, 6. M. D. do zwrotu kwoty [...]zł, 7. M. W. do zwrotu kwoty [...]zł, 8. A. O. do zwrotu kwoty [...]zł, 9. K. C. do zwrotu kwoty [...]zł; łącznie kwoty: [...] zł, czyli należności określonych w art. 140 ust.1 i ust. 4 u.g.n.; III. zatwierdził podział nieruchomości położonej w P. o oznaczeniach geodezyjnych: obręb Z., arkusz mapy 23, działki ewidencyjne: nr [...] (7,1892 ha), [...] (0,4008 ha), [...] (0,2900 ha), [...] (0,1319 ha) i [...] (1,6035 ha) zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. w P. na działki nr: [...] (2,1151 ha), [...] (2,4907 ha), [...] (2,5726 ha), [...] (0,3811 ha), [...] (0,0197 ha), [...] (0,1327 ha), [...] (0,1573), [...] (0,0547 ha), [...] (0,0772 ha), [...] (0,8583 ha) i [...] (0,7445 ha) zgodnie z mapą projektu podziału stanowiącego załącznik do niniejszej decyzji; IV. odmówił zwrotu na rzecz M. P., M. P. K. P., A. P., M. P., M. D., M. W., A. O. i K. C. nieruchomości położonej w P., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (droga - ul. [...]) oraz projektowane działki nr: [...] (0,3811 ha), [...] (2,1151 ha), [...] (2,5726 ha), [...] (0,8583 ha), [...] (0,0772 ha) i [...] (0,1327 ha) zapisane w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P., oznaczoną w ewidencji gruntów jako obręb Z., arkusz mapy 23. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły w niniejszej sprawie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie do art. 137 u.g.n.: 1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z kolei przepis art. 216 u.g.n. stanowi, iż przepisy ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Z przepisów art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wynika także konieczność odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zarówno art. 136 u.g.n., jak i art. 137 u.g.n., posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Realizacja celu wywłaszczenia musi być rozumiana, jako zaplanowane działanie organów lub innych uprawnionych podmiotów, mających realizować zamierzenia, dla których wywłaszczenia dokonano. Brak jakiegokolwiek zagospodarowania terenu lub zagospodarowanie go sprzecznie z choćby ogólnie nawet określonym celem wywłaszczenia, nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia i nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości, o ile spełnione zostaną pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 136 u.g.n. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że wniosek o zwrot nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako: obręb Ż., arkusz mapy 23, działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w dniu 04.04.2019 r. złożył P. O. w imieniu M. P. (pełnomocnictwo z dnia 29.03.2019 r. w aktach spawy). Pismem z dnia 01.07.2019 r. wniosek o zwrot nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ż., arkusz mapy 23, działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wraz z pełnomocnictwem dla P. O. złożyli: M. P., M. P., A. P., K. P. i K. P.. W tym miejscu należy zaznaczyć, że kwestie dziedziczenia praw i legitymacji spadkobierców do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są w ocenie Sądu bezsporne, a żadna ze stron postępowania nie podważała ustaleń organów w tym zakresie. Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym z dnia 27 września 1986 r. nr rep. [...] M. i K. małżonkowie P., jako współwłaściciele na mocy ustawowej wspólności majątkowej, nieruchomości położonej w P. , obręb Ż., przy ul. [...] nr [...] i G. , o powierzchni 4,2517 ha, wpisanej w KW nr [...], zbyli na rzecz Skarbu Państwa, wchodzące w skład ww. nieruchomości z KW [...], niezabudowane działki ew. : nr [...] o powierzchni 2,8636 ha i [...] o powierzchni 0,9566 ha. Nabycie ww. części nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem na cele przemysłowe - rozbudowa stacji kolejowej P. . Cenę sprzedaży nieruchomości ustalono na kwotę [...]zł. Umowę sprzedaży podpisano w dniu 27.09.1986 r. Organ I instancji wskazał, że Archiwum Państwowe pismem z dnia 17.03.2023 r. znak: [...] poinformowało, że w wyniku kwerendy przeprowadzonej w tutejszym zasobie nie odnaleziono dokumentacji dot. wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], obręb Ż., arkusz mapy 23, działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (dawne [...] i [...]). Ponadto organ I instancji wskazał, że: "Nie odnaleziono żadnych dokumentów świadczących o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wobec czego oczywistym jest iż działki nr [...] i [...] zostały sprzedane na rzecz Skarbu Państwa przed jego wszczęciem, czyli zgodnie z cytowaną wyżej ustawą. Umowa sprzedaży z dnia 27.11.1986 r. była zatem umową szczególną, nie w pełni dobrowolną, ponieważ jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości drogą takiej umowy było równoznaczne z jej wywłaszczeniem, co w świetle treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza możliwość jej zwrotu." W tym miejscu Sąd wskazuje, że w obliczu zgromadzonego materiału dowodowego co najmniej przedwczesne jest jednoznaczne przyjęcie, że rzeczywiście doszło do wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się umowa sprzedaży nr [...] i [...] z 27.09.1986 r. (organ błędnie wskazuje datę 27.11.1986 r.), jednak brak podstaw do przyjęcia za organem I instancji, że nie była ona w pełni dobrowolna. W niniejszej sprawie przede wszystkim należy zwrócić uwagę na ścisłe powiązanie kwestii ewentualnego wywłaszczenia nieruchomości położonej przy ulicy [...] w P., stanowiącej dawną działkę nr [...], arkusz mapy 07, obręb Ż., z wywłaszczeniem ww. działek nr [...] i [...]. Ocena czy doszło do wywłaszczenia działki nr [...] jest bowiem kluczowa dla ustalenia, czy działki nr [...] i [...] zostały wywłaszczone w ramach tzw. "dowłaszczenia". W tym miejscu należy wskazać, że już na etapie odwołania Prezydent Miasta P. wskazał, że: "W archiwum Urzędu Miasta P. znajdują się bowiem dokumenty dotyczące wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (dawna działka nr [...] z arkusza mapy 07 obręb Ż.). W aktach znajduje się wniosek K. i M. P. z 1 września 1983 r. o wykupienie działki nr [...] z arkusza mapy 23 przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw [...]. Pismem z 16 listopada 1983 r. W. informowała Zarząd Gospodarki Terenami, że wykup nieruchomości przy ul. [...] następuje w związku z realizacją osiedli mieszkaniowych [...] jednostka F2, natomiast wykup działek nr [...], [...] z mapy 23 spowodowany jest wyraźnym żądaniem właścicieli." Istnienie tych dokumentów nie zostało kompleksowo ocenione przez organ odwoławczy. Wojewoda zbagatelizował wskazane przez Prezydenta Miasta P. okoliczności i ich nie zbadał. W ocenie Prezydenta Miasta P. , skoro w 1983 r. złożono wniosek o wykupienie działki nr [...], to w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. Sąd zwraca jednak uwagę, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniach nieruchomości z 1985 r.: "Sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału.", co oznacza stosowanie przepisów nowej ustawy do spraw niezakończonych decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie istotne jest więc ustalenie kiedy wszczęto ewentualne postępowanie wywłaszczeniowe, ponieważ od tego zależy jakie przepisy znajdą w sprawie zastosowanie. Organy powinny przy tym zwrócić szczególną uwagę właśnie na ww. art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeń nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższą regulację kluczowa w sprawie jest kompleksowa analiza dokumentów archiwalnych oraz charakteru historycznych działek nr [...] Zasadne są bowiem wątpliwości Prezydenta Miasta P. w zakresie tego, czy w przypadku działek [...], [...] ich nabycie rzeczywiście stanowiło "dowłaszczenie", czy też zawarto umowę cywilnoprawną na zasadzie równorzędności stron. W niniejszej sprawie konieczna jest kompleksowa i całościowa ocena tego, czy dawna działka nr [...] i siedlisko przy ul. [...] mogły stanowić funkcjonalną całość. Zgodnie bowiem z przepisem art. 47 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującym w dacie przeniesienia własności nieruchomości, w wypadku gdy na cele publiczne jest niezbędna część nieruchomości, na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmuje się całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Podobna regulacja została określona w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym: "Wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe.". Biorąc pod uwagę powyższe istotne jest zatem rozstrzygnięcie, jaki charakter miała zawarta umowa, ponieważ badanie przesłanek zwrotu na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić jedynie odnośnie nieruchomości wywłaszczonych lub części nieruchomości, która nie podlegała wywłaszczeniu, lecz została nabyta w drodze umowy ponieważ nie nadawała się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Kluczowa w niniejszej sprawie jest więc ocena dokumentów i ustalenie na podstawie stanu faktycznego jaki stan prawny ma zastosowanie. Należy podkreślić również, że z przepisów art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika konieczność odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Słusznie zauważył Prezydent Miasta P. , że jeśli jednak zawarcie umowy z 27 września 1986 r. było wynikiem woli takiego działania przez ówczesnych właścicieli nieruchomości i Skarbu Państwa, którego źródłem nie była ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz przepisy prawa cywilnego dotyczące m.in. swobody zawierania umów i równorzędności stron umowy, jako stosunku cywilnoprawnego, to wobec takiej umowy nie można stosować przepisów o zwrocie nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2009 r. sygn. akt. I OSK 430/08). Zupełnie nieuzasadnione jest twierdzenie organu odwoławczego, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty strony odwołującej się w zakresie niedokładnego zbadania przez organ I instancji dokumentów zgromadzonych w sprawie, a także powoływanie się przez odwołującą na hipotetyczne istnienie innych dokumentów, ponieważ do momentu rozpoznawania odwołania przez organ odwoławczy nie załączono do akt sprawy. Brak dostarczenia dokumentów, na które powołuje się strona skarżąca należy z pewnością ocenić negatywnie, jako działanie mające na celu przedłużyć postępowanie, niemniej to nie Prezydent Miasta P. prowadzi to postępowanie, a Starosta P. i Wojewoda. Organ odwoławczy miał szczególny obowiązek wezwać Prezydenta Miasta P. do przedłożenia wskazanych w odwołaniu dokumentów archiwalnych, czego nie uczynił, pomimo posiadanej wiedzy, że takie dokumenty istnieją. Dopiero po wezwaniu o przedstawienie dokumentów ewentualny brak reakcji Prezydenta Miasta P. mógłby uzasadniać brak uwzględnienia hipotetycznie istniejących dokumentów. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody dowodzi zatem nieprawidłowej realizacji przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji, stanowiące integralną część każdej decyzji, jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego, z poszanowaniem reguł wynikających z art. 15 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W przepisie tym przewidziano, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014r., sygn. akt II SA/Ol 257/14, LEX nr 1465425). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, w tym okoliczności podnoszonych przez stronę. Należy zatem uznać, że poprzez nieuzyskanie i nieustosunkowanie się przez Wojewodę w tej sprawie do kwestii istnienia dodatkowej dokumentacji archiwalnej, uchybiono powyższym obowiązkom wynikającym z k.p.a. Na marginesie Sąd wskazuje, że w odniesieniu do działki numer [...] organ I instancji prawidłowo odmówił jej zwrotu z uwagi na fakt, iż stanowi ona część drogi publicznej i jako taka - zgodnie z treścią art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), który przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy - nie mogła podlegać zwrotowi. Bez znaczenia są w tym kontekście rozważania organu na temat realizacji celu publicznego w odniesieniu do takiej nieruchomości. Sąd podkreśla, że część dokumentów archiwalnych została dołączona do skargi, jednak pełnomocnik strony skarżącej podczas rozprawy wskazał, że stanowią one jedynie ułamek tej dokumentacji. Skarżący wskazuje, że z dokumentów archiwalnych wynika, że nabycie nieruchomości przy ul. [...], dawnej działki nr [...], nastąpiło w związku z realizacją osiedli mieszkaniowych [...] - Jednostka F2. Kwestia ta musi zostać szczegółowo zbadana przez organ prowadzący postępowanie, który winien ocenić, czy w tym zakresie doszło do wywłaszczenia i czy jego cel został zrealizowany. Przy założeniu, że działki nr [...] i [...] zostały nabyte w drodze tzw. "dowłaszczenia" (określonego w art. 47 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zależności od ustaleń w zakresie obowiązującego w sprawie stanu prawnego) istotne jest ustalenie, czy dawna działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Jeśli organ uzna, że nie występują przesłanki do zwrotu dawnej działki nr [...], wówczas wyłączone będzie stosowanie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomości dotyczących zwrotu w stosunku do dawnych działek [...] i [...]. Sąd jeszcze raz podkreśla, że ocena wywłaszczenia działki nr [...] i działek [...] i [...] jest ze sobą ściśle powiązana. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania z niniejszego uzasadnienia. W szczególności organ pozyska całość dokumentacji archiwalnej z Urzędu Miasta P., ustali kiedy wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe, a następnie ustali stan prawny i określi jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie. Organ rozpoznając sprawę zobowiązany jest do zwrócenia szczególnej uwagi na ocenę ewentualnego wywłaszczenia dawnej działki nr [...] i działek nr [...] i nr [...] w kontekście ewentualnego powiązania funkcjonalnego tych nieruchomości.