IV SA/Po 589/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. M., M. Z., M. R., T. R., E. D., J. D. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...] postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącym solidarnie [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. M. M., M. i T. R., M. Z., E. i J. D. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...] w związku z naruszeniem zasad praworządności oraz praw obywatelskich. Pełnomocnikiem skarżących było Stowarzyszenie Ekologiczne (zwykłe) "[...]" w [...], które też wniosło skargę, działając w swoim imieniu i jako pełnomocnik skarżących. W ocenie Skarżących przedmiotowa uchwała narusza prawa własności nieruchomości mieszkańców gminy [...], poprzez możliwe oddziaływanie sąsiedniej zabudowy, zgodnej z ustaleniami zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania. Obszar objęty zaskarżoną uchwałą to działki [...] i [...] obręb [...] - należące do jednego podmiotu - osoby fizycznej M. Ł. oraz działka [...] obręb [...] - stanowiąca własność Skarbu Państwa. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżących należy poszukiwać w prawie sąsiedzkim. Zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego ma bowiem, przez to bliskie sąsiedztwo, bardzo realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi tj. - działek - [...] (działka siedliskowa - [...]), [...] i [...] obręb [...], stanowiących własność małżeństwa E. i J. D., - działki siedliskowej [...] obręb [...] ([...]) i działki [...] obręb [...], stanowiącej własność małżeństwa M. i T. R., - działki siedliskowej [...] obręb [...] ([...]), stanowiącej własność M. M., - działki siedliskowej [...] obręb [...] ([...]), stanowiącej własność M. Z.. Dalej wskazano, że w przedmiotowej sprawie został naruszony interes prawny skarżących, albowiem mpzp może kształtować sytuację prawną właścicieli nieruchomości nie tylko na obszarze objętym planem, ale również może wpływać na sytuację prawną właścicieli nieruchomości położonych na obszarze "sąsiednim", dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i który można byłoby określić "obszarem oddziaływania mpzp.". Zmiana sposobu użytkowania terenu objętego planem, jest na tyle istotna, że obszar który dotychczas był traktowany jako teren rolniczy - zabudowa zagrodowa, po uchwaleniu mpzp jest terenem pod produkcję rolniczą przemysłową, dla którego z uwagi na znaczne oddziaływanie na środowisko dopuszczono lokalizowanie inwestycji związanych z gospodarką rolną i hodowlaną, należących do przedsiębiorstw mogących, potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, narusza interes prawny skarżących. Zdaniem skarżących istotny dla prawa sąsiedzkiego jest przede wszystkim art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest oczywiste. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie bez powodu, jak się wydaje, ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jest to wyraźna wskazówka, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela. Jeśli zatem w rozpoznawanej sprawie chodzi o takie ustalenia planu miejscowego, które dają właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżących, możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to miało to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym oni muszą więcej znosić. Nie ulega więc wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie został naruszony interes prawny skarżących. W ocenie skarżących uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia maja 2018 r. została podjęta z naruszeniem następujących przepisów prawa; art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 1, art. 17 ust. 2 pkt 9, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") kontrola sądowa obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm. – dalej jako: u.s.g.). W judykaturze administracyjnej bezwzględnie zaakceptowany został pogląd, zgodnie z którym regulacja przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, której podstawą jest naruszenie zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Oznacza to, że u podstaw legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę w trybie powoływanego przepisu ustrojowego musi istnieć konkretny, wynikający z określonej normy prawnej, przyznającej temu podmiotowi określone korzyści prawne, interes prawny. Interes ten wpływa na jego indywidualne uprawnienia i obowiązki i musi istnieć w chwili wniesienia skargi. Należy przy tym zwrócić uwagę, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym przy uwzględnieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, ale dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. Pojęcie interesu prawnego rozumianego jako uprawnienia i obowiązki prawne musi wynikać z normy prawa materialnego i odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego wynikających z przepisu prawa, który kształtuje jego sytuację prawną, a zaskarżonym aktem. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny, a ponadto jego elementem musi być obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnosząc skargę strona skarżąca musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że narusza on jej interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 528/09; postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1518/15). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05). Istotne też jest, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...]. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, aby kwestionowana przez nich uchwała naruszała ich interes prawny lub uprawnienie. Również nie wykazało tego Stowarzyszenie będące uczestnikiem postępowania i działające jako pełnomocnik skarżących (art.35 § 1ppsa), które w swoim regulaminie zawiera uregulowanie dotyczące działania na rzecz ochrony środowiska. Samo jednak niezadowolenie członków Stowarzyszenia z uchwalenia planu oraz fakt rozprzestrzeniania się emisji odorowych związanych z uchwaloną w planie możliwością prowadzenia działalności rolniczej, produkcyjnej, przemysłowej nie stanowi naruszenia jego interesu prawnego. Odnośnie skargi M. i T. R., M. M. oraz M. Z. Sąd uznał że skarżący nie zdołali wykazać, aby kwestionowana uchwała naruszała ich interes prawny, w tym podlegający ochronie na podstawie art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Należy podkreślić, że nieruchomość M. i T. R., oddalona jest od obszaru objętego planem o [...] metrów. Nieruchomość stanowiąca własność M. M., oddalona jest od obszaru objętego planem o ok. [...] metrów. Natomiast nieruchomość M. Z., oddalona jest od obszaru objętego planem o [...] m. Przysługujące zatem prawo własności działek skarżących nie daje prawa do powoływania się na ewentualne uciążliwości na terenach, z którymi nieruchomość nawet nie graniczy. Natomiast odnośnie terenów, z którymi graniczy obawy te uzasadniają jedynie istnienie interesu faktycznego, a nie prawnego. W ocenie Sądu naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały nie wykazali również E. i J. D., którzy są właścicielami działki nr [...] i [...] obręb [...], sąsiadującej bezpośrednio z obszarem objętym ustalaniami miejscowego planu. Co prawda w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nie ma reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela lub wieczystego użytkownika działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest jednak staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Za taki wyjątek można zatem uznać sytuację, gdy skargę wnosi właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości nie objętej wprawdzie granicami planu miejscowego, uchwalonego kwestionowaną przez niego uchwałą, ale nieruchomości sąsiedniej, na którą będzie oddziaływała inwestycja planowana na działce objętej planem. Pojęcie nieruchomości sąsiedniej objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości (wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1780/10; z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II OSK 84/08; z dnia 13 października 2003 r., sygn. IV SA 456-458/02 nie publ.). Zatem sam fakt, że zapisy planu nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do skarżącego nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego i uprawnień przez przedmiotową uchwałę, poprzez możliwe oddziaływanie sąsiedniej zabudowy na ich nieruchomości. Zdaniem Skarżących zmiana użytkowania terenu objętego planem spowoduje, że teren, który dotychczas był traktowany jako rolniczy – zabudowa zagrodowa, po uchwaleniu mpzp będzie terenem przeznaczonym na produkcję rolniczą przemysłową. Nieruchomość skarżących E. i J. D. nie znajduje się w granicach planu, ale sąsiaduje z terenem objętym planem. Nieruchomość ta oddzielona jest jednak od istniejącego terenu produkcji rolnej ([...]) pasem zieleni o szerokości od ok [...] metrów. Natomiast od terenu zabudowy zagrodowej w odległości [...] metrów. Skarżący nie wskazali, które konkretnie zapisy przedmiotowego planu wprost przekładałyby się na naruszenie interesu prawnego skarżących. Żadne z zapisów zaskarżonej uchwały nie zawiera regulacji, które naruszają prawo skarżących do dysponowania swoją nieruchomością. Kwestia potencjalnego przekroczenia norm hałasu, immisje, degradacja terenu, obniżenia wartości nieruchomości może być podnoszona ewentualnie na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretną inwestycją. Może też być przez skarżących dochodzona w innych postępowaniach administracyjnych lub cywilnych. Skarżący w swojej skardze sami wskazują na fakt, iż "obecnie na terenie objętym opracowaniem prowadzony jest chów [...] sztuk trzody chlewnej w dwóch budynkach. Powyższe potwierdza, że na działce [...] prowadzona była już wówczas hodowla przemysłowa, a nie hodowla w zabudowie zagrodowej, co było niezgodne z wydaną decyzją o warunkach zabudowy". Przy czym Skarżący sami też nie skonkretyzowali, jakie są istotne ograniczenia i w czym wyraża się ograniczenie ich prawa własności, natomiast zapisy przedmiotowego planu nie wskazują na takie parametry dopuszczalnego zagospodarowania, które wprost przekładałyby się na naruszenie interesu prawnego skarżącego. W tym miejscu należy jeszcze raz stanowczo podkreślić, że skarżący na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia (tak też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 583/16, LEX nr 2136523). Skarżący, mimo argumentu, że zapisy Planu mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie w żaden sposób nie wykazali, aby ustalenia zaskarżonego aktu skutkować miały naruszeniem jakichkolwiek przepisów. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Z punktu widzenia oceny naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności istotne jest to czy doszło do przekroczenia ustanowionych w tym zakresie norm i czy nastąpiło ograniczenie w tym zakresie przysługującego skarżącym prawa. Zdaniem Sądu powoływanie się na art. 140 i 144 k.c. w skardze wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. byłoby zasadne jedynie wówczas, gdyby plan miejscowy ustalał dla nieruchomości będącej źródłem immisji takie kryteria, które powodowałyby przekroczenie dopuszczalnego zakresu immisji na nieruchomości sąsiednie. Ochronie mogą podlegać na podstawie art. 140, art. 144 k.c. tylko te interesy właściciela nieruchomości, które są w świetle przepisów prawnie chronione. Sferę prawnie chronioną wyznacza ustalenie, że oddziaływanie inwestycji na inną nieruchomość przekracza przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oddziaływania (np. akustyczne) muszą przekraczać określony przepisami dopuszczalny minimalny poziom negatywnego wpływu na nieruchomość sąsiednią. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Zaskarżona uchwała w części, dotyczącej nieruchomości skarżących, nie wprowadziła też istotnej zmiany w sposobie jej zagospodarowania. Skarżący nie wykazali też, aby naruszenie uprawnień, na które wskazują miało charakter realny, a nie jedynie hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi dotyczyć interesu aktualnego, nie zaś przyszłego i ewentualnego (patrz wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, Legalis Numer 1245329, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 416/17, LEX nr 2364317). Końcowo wskazać należy, iż żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanej przepisami niezmienności otoczenia. Należy mieć też na uwadze prawo do zagospodarowania nieruchomości, należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1). Z istoty planowania przestrzennego wynika zatem, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że Skarżący nie wskazali na żaden z przepisów prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżących nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Dokonanie oceny braku naruszenia interesu prawnego skarżących, prowadzące do odrzucenia skargi, eliminuje możliwość merytorycznego badania trafności podniesionych zarzutów w zakresie naruszenia norm prawnych regulujących procedurę planistyczną i zasady uchwalania planu, co do naruszenia poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). O zwrocie opłaty sądowej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.