IV SA/Po 620/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. zwanej dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. zwanej dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku R.N., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową, składającego się z podium z lokalami handlowo - usługowymi oraz trzech segmentów mieszkalnych wielorodzinnych (na wspólnej płycie parkingu podziemnego), przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid. [...], ark. [...] oraz [...] i [...] (część działki), ark. [...], obręb W., położonych w P. w rejonie ulic N. i S. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem o powierzchni ok. [...]m2, w stanie istniejącym pozostaje niezabudowany. Od strony wschodniej i południowej graniczy z drogami publicznymi (ul. N. i ul. S.), od strony północnej i zachodniej z zabudową os. B (budynki mieszkalnej wielorodzinne oraz jednorodzinne). Wskazał też, że linia zabudowy od strony ul. N. zaplanowana została w odległości ok. 16 m od granicy terenu objętego wnioskiem oraz w odległości ok. 15-16 m od granicy działki od strony ul. S. Wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - ok. 29%. (powierzchnia wnioskowanego terenu: [...] m2, powierzchnia zabudowy: ok. [...] m2. Szerokość elewacji frontowej od ul. N. wynosić ma 75 m, Wysokość budynku wynosić ma 46m dla segmentów wielokondygnacyjnych, 12m dla części podium usługowo - handlowego. Zaplanowano realizację 14 kondygnacji nadziemnych i 2 podziemnych. Organ I instancji wyjaśnił, że podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zacienianiem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak ustalił Prezydent Miasta wskazany powyżej teren inwestycji usytuowany jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 339m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588 zwanym dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003r."), co stanowi minimalną odległość, jaką wyznacza się dla działki o szerokości frontu 113m. W wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się zabudowane nieruchomości położone na os. B (zabudowa wielorodzinna oraz enklawa osiedla jednorodzinnego), wzdłuż ul. N., ul. S., ul. W., na os. C. Prezydent Miasta wskazał, że wprowadzenie na terenie położonym u zbiegu ulic S. i N. funkcji mieszkalnej wielorodzinnej stanowi kontynuację funkcji podstawowej, istniejącej w granicach osiedla B. Omawiana inwestycja zakłada usytuowanie budynku w odległości ok. 16 m od granicy terenu objętego wnioskiem, od strony ul. N., tym samym lokalizacja planowanego obiektu względem istniejących ulic i budynków kontynuuje linie zabudowy w tym rejonie. W obszarze analizowanym średni wskaźnik wielkości zabudowy wynosi ok. 33,5%, mieszcząc się w przedziale od 5,4% do 75,5%. Planowana inwestycja zakłada realizację budynku zajmującego ok. 29% powierzchni zabudowy, stąd kontynuuje wskaźnik wielkości powierzchni występujący w obszarze analizowanym. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 23,6m, osiągając maksymalną szerokość 265m w przypadku bloku mieszkalnego wielorodzinnego na osiedlu B. Planowana inwestycja nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego. Zdaniem organu I instancji biorąc pod uwagę szerokość elewacji budynków wielorodzinnych, występujących wzdłuż ul. S., możliwe jest w omawianej sprawie zastosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. i wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w nawiązaniu do istniejących budynków wielorodzinnych os. B oraz budynków po drugiej stronie ul. S. Planowana inwestycja kontynuuje wysokość budynków wielorodzinnych znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie - os. B[...] i [...]. Część podium również kontynuuje wysokość obiektów usługowo - handlowych z obszaru analizowanego. Planowana inwestycja kontynuuje także geometrie dachów płaskich występujących w obszarze analizowanym. Prezydent Miasta stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi - zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...].09.2014 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Odwołanie od wskazanej powyżej decyzji Prezydenta Miasta wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa W (zwana dalej również jako "Skarżąca"). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła decyzji organu I instancji rażące naruszenie interesu właścicieli sąsiednich działek. Przede wszystkim w ocenie Skarżącej, planowana inwestycja znajdować się ma zbyt blisko granic działek nr [...],[...] oraz [...], na których posadowione są budynki na os. B. [...] i [...] w P. Ponadto Skarżąca podniosła, iż zbyt bliska lokalizacja wjazdu może doprowadzić do spadku jakości życia obecnych mieszkańców istniejących budynków przez zwiększenie hałasu i emisji spalin oraz hałasu związanego z ewentualną dostawą towaru. Ponadto skarżąca kwestionowała ustalenie ilości miejsc postojowych określonych dla inwestycji podnosząc równocześnie, iż wszelkie prace związane z przebudową miejskich dróg i skrzyżowań powinny zostać zakończone przed budową nowego budynku. Niezależnie od tego Skarżąca wskazała, iż organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], a sprawa jest przedmiotem badania przez organ odwoławczy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust.1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję obiektów z obszaru analizowanego. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 33,5% i zawiera się w granicach od 5,4% do 75,5% - planowana inwestycja kontynuuje zatem ten parametr, budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają od 4 - 5 kondygnacji nadziemnych, ale także występuje tu zabudowa budynkami 13 kondygnacyjnymi, budynki jednorodzinne na ogół posiadają dwie kondygnacje, występują też budynki jedno i trzykondygnacyjne, średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 23,6m, znajduje się w obszarze budynek ( os. [...]) o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 265m, budynki posiadają zarówno dachy płaskie, jak i strome, linia zabudowy jest zróżnicowana, uregulowana jest wyłącznie na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co zaś się tyczy cech zagospodarowania terenu, obszar analizowany stanowi zabudowa o niejednolitej formie urbanistycznej, w sąsiedztwie zabudowy planowanej występuje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, wprowadzenie budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową na skraju osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego stanowi niewątpliwie kontynuację omówionego parametru. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkalną wielorodzinną występującą w obszarze analizowanym, kontynuuje linię zabudowy ( odniesienie do budynku os. B [...]), kontynuuje wysokość budynków z obszaru analizowanego, wskaźnik wielkości zabudowy, geometrię dachów oraz cechy zagospodarowania. Co prawda planowana inwestycja nie kontynuuje wskaźnika szerokości elewacji frontowej, jednak organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta, że obszarze znajduje się zabudowa z szerokością elewacji wynoszącą 265m i w omawianym przypadku można określić ten parametr od strony ulicy N. dla podium wynoszący 50m, a dla każdego segmentu 40m, od strony ulicy S. dla podium maks. 50m, dla każdego z segmentów 20m. a także określił, iż elewacje zabudowy o szerokości 30m należy rozczłonkować, by nie tworzyły jednolitej bryły. Odnosząc się do argumentów Skarżącej zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że ocena, czy planowana inwestycja ze względu na jej uciążliwość, może prowadzić do naruszenia praw osób trzecich przy korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, następuje na dalszym etapie postępowania dotyczącym pozwolenia na budowę. Kolegium zaznaczyło też, że jeśli nawet w wyniku realizacji inwestycji nastąpi zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem sytuacji dotychczasowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa W zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy w sposób rażąco naruszający interes właścicieli działek sąsiednich oraz błędne ustalenie, że planowana inwestycja nie wpływa na poszczególne lokale mieszkalne znajdujące się w sąsiednich budynkach mieszkalnych wielorodzinnych oraz na indywidualne interesy prawne mieszkańców bloków. Wniosła o uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Skarżącej w niektórych sytuacjach spełnienie wszystkich wymogów wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. będzie niewystarczające, bowiem może nie być możliwe do pogodzenia z przepisami odrębnymi. Nie można też zdaniem Skarżącej podzielić opinii organu II instancji, jakoby spełnienie ustawowych przesłanek z art, 61 u.p.z.p. było warunkiem koniecznym, a jednocześnie wystarczającym do wydania niniejszej decyzji. Niezbędna jest bowiem wnikliwa analiza stanu faktycznego oraz zwrócenie uwagi, czy planowana inwestycja może naruszać prawa osób trzecich. Wbrew twierdzeniom organu II instancji nie jest to wyłącznie rola organu wydającego pozwolenie na budowę. Skarżąca zaznaczyła, że w odwołaniu wskazała, iż decyzja o warunkach zabudowy spowoduje pogorszenie się warunków życia mieszkańców sąsiednich działek, w szczególności poprzez zwiększenie hałasu, emisji spalin, braku miejsc parkingowych, a także chaosu komunikacyjnego w razie nie wstrzymania inwestycji do czasu przebudowy miejskich dróg i skrzyżowań. W ocenie Skarżącej nie sposób zgodzić się z opinią organu II instancji, jakoby planowana inwestycja kontynuowała funkcję obiektów z obszaru analizowanego. Na sąsiednich działkach nigdy nie znajdowały się bowiem znaczne powierzchnie usługowe. Mieszczą się tam jedynie małe pawilony handlowe, które zaspokajają potrzeby lokalnej społeczności. Ponadto nie można uznać jedynie na podstawie decyzji z dnia [...] września 2014 r., że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 zwanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2015r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową, składającego się z podium z lokalami handlowo - usługowymi oraz trzech segmentów mieszkalnych wielorodzinnych (na wspólnej płycie parkingu podziemnego), przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid. [...], ark. oraz [...] i [...] (część działki), ark. [...], obręb W., położonych w P. w rejonie ulic N, i S. Podstawę materialnorpawną objętych kontrolą sądu decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506). W art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. zawarto upoważnienie do ustalenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego z uwzględnieniem sposobu ustalenia ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Upoważnienie to koresponduje ściśle z uregulowanym w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p wymogiem tzw. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w przypadku budowy nowego obiektu budowlanego, na terenie na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz,(red.) Alicja Plucińska – Filipowicz, Marek Wierzbowski, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 485). Generalną zasadą wynikającą z przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. jest ustalenie parametrów nowej zabudowy jako wartości średnich w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być każdorazowo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Celem prawodawcy było bowiem ustalenie wskaźników o których mowa w art. 61 ust. 7 pkt 1-5 u.p.z.p., w taki sposób aby planowana zabudowa nawiązywała do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym. Uznać trzeba, że naruszenie ładu przestrzennego może mieć miejsce nie tylko poprzez przekroczenie średnich wartości, ale również poprzez zlokalizowanie zabudowy znacznie mniejszej niż średnia w obszarze analizowanym. W orzecznictwie wskazuje się, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już usytuowanych. Nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 428/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 918/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 265/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1101/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ zwanej dalej jako "CBOSA"). Gabaryty obiektu budowlanego powinny być jednoznacznie określone w decyzji o warunkach zabudowy i gabarytów tych nie można domniemywać. Pośrednie wskazanie gabarytów obiektu budowlanego stanowi zadość wymaganiom przepisom rozporządzenia, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że musi to być wskazanie niebudzące wątpliwości (Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz,(red.) Alicja Plucińska – Filipowicz, Marek Wierzbowski,LexisNexis, Warszawa 2014, s.469, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 305/12). Tymczasem z treści decyzji organu I instancji wynika, iż parametry nowej zabudowy nie zostały określone w sposób jednoznaczny. Organ ograniczył się bowiem tylko do określenia maksymalnych (górnych granic) parametrów nowej zabudowy. Ustalił on szerokość elewacji frontowej od strony ul. N. dla podium - maksymalnie 50m, dla każdego z segmentów maksymalnie 40m, od ul. S. dla podium - maksymalnie 85m, dla każdego z segmentów - maksymalnie 20m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalił jako "maksymalną wysokość budynku od istniejącego poziomu terenu w linii zabudowy do najwyższego punktu dachu w wielkości do 46m i jednocześnie do 14 kondygnacji nadziemnych, dla poszczególnych segmentów budynku, do 12m dla tzw. podium budynku, do 2 kondygnacji podziemnych dla parkingu samochodowego. W ocenie Sądu określenie tylko górnych granic parametrów nowej zabudowy stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. i w rzeczywistości pozwala inwestorowi na zlokalizowanie zabudowy znacznie odbiegającej od tej, która znajduje się w obszarze analizowanym. Zważywszy na rozmiar planowanego przez inwestora przedsięwzięcia okoliczność ma w ocenie Sądu doniosłe znaczenie. Gabaryty przyszłego przedsięwzięcia zostały określone w sposób niejednoznaczny, pozwalający interpretować decyzję ustalenia decyzji w sposób dowolny. Takie określenie parametrów nowej zabudowy pozwala inwestorowi na ubieganie się o decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji oraz znacznie od nich odbiegających, czym niewątpliwie może zostać naruszony ład przestrzenny. Skoro prawodawca w § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. wymaga, aby szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, to ustalenie tylko górnej wartości tych parametrów wprost narusza wskazane przepisy. Takie ustalenie parametrów nowej zabudowy wynikało z błędnego przekonania organu I instancji, że parametry te ustalone powinny być tylko jako wartości maksymalne. Stanowisko, iż ustalone w decyzji wartości parametrów nowej zabudowy są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zacienianiem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu, nie koresponduje z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Podobnej natury braki zawierał również wniosek wszczynający niniejsze postępowanie. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2320/13 (CBOSA), że "z regulacji zawartej w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wynika, iż inwestor składając do organu administracji wniosek winien określić, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. We wniosku należy zatem określić cechy planowanej zabudowy w taki sposób, by móc je porównać z podobnymi cechami istniejącej już w danym miejscu zabudowy, a ponadto by była możliwość ustalenia, czy w decyzji kończącej postepowanie organ orzekł zgodnie z intencją wnioskodawcy, co do kształtu inwestycji. Zupełnie oddzielną kwestią jest natomiast to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Nie można także tracić z pola widzenia, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi instrumentu mającego kształtować ład przestrzenny i nie zastępuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego taką funkcję pełni, gdyż jej rola sprowadza się do tego, by w braku planu określić wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1481/10, LEX nr 1151901 i z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1944/12, LEX nr 1452833). Stąd treść tego wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia tak dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego w nim rozstrzygnięcia. W jego trakcie, szczególnie w dokonanej w jego toku analizie urbanistycznej, należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10, LEX nr 746393) i w razie pozytywnej odpowiedzi w tym zakresie, organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową, toteż wniosek o jej wydanie musi być uwzględniony, gdy opisane w nim zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, co przesądza, że realizacja zamierzenia w danym miejscu jest w ogóle możliwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, LEX nr 1216331)." Wniosek inwestora w sposób niekonkretny określał gabaryty projektowanych obiektów budowlanych. Nie zawierał określenia szerokości elewacji frontowych planowanych na działce obiektów budowlanych. Nie określał też wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wnioskodawca wskazał wprawdzie, iż planowana inwestycja obejmuje obiekt budowlany o wysokości 14 kondygnacji, jednak sformułowanie takie uznać należy jako niedookreślone i nie wystarczająco ostre, aby przesądzić, czy planowana inwestycja jest możliwa do realizacji na działce objętej wnioskiem. Ponadto Sąd stwierdził, że również załącznik graficzny wniosku w postaci kopi mapy zasadniczej nie spełniała warunków z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.. Na podstawie akt sprawy nie sposób uznać, ażeby inwestor we wniosku określił granice terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Sąd natomiast nie podzielił zasadniczych motywów skargi. Po pierwsze wbrew argumentacji przedstawionej przez Skarżącą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany i w przypadku spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Niezrozumiałe jest też stanowisko Skarżącej jakoby nie można uznać jedynie na podstawie decyzji z dnia [...] września 2014 r., że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ani organ I instancji, ani też organ odwoławczy nie negowały powyższej okoliczności. W decyzji organu I instancji wskazuje się wprost, że przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm) oraz, że zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia [...].09.2014r. dla wnioskowanej inwestycji nie ma potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Kwestię potencjalnego pogorszenia standardów życia mieszkańców zamieszkujących nieruchomości sąsiednie nie podlegała ocenie organu administracji na etapie ustalania warunków zabudowy. Reasumując, w ocenie Sądu decyzja organu I instancji obarczona została wadami, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Parametry nowej zabudowy określone zostały w sposób nieostry, niejednoznaczny i umożliwiający ich dowolną interpretację. Tym samym decyzja w tej formie nie spełnia swojej zasadniczej funkcji, bowiem nie prowadzi do zagwarantowania ładu przestrzennego. Ponadto w ocenie Sądu sam wniosek inicjujący postępowanie zawierał liczne braki, które powinny zostać uzupełnione przez inwestora przed wydaniem decyzji. Uchybień tych nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy obarczoną wadami decyzję organu I instancji, czym naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i 7 u.p.z.p. w związku z § 6 i § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji w pierwszej kolejności zobowiąże inwestora do uzupełnienia wniosku o wskazane w niniejszym wyroku elementy. Następnie ponownie oceni czy dla wnioskowanej inwestycji możliwe jest ustalenie warunków zabudowy, a przy ewentualnym ustalaniu parametrów nowej zabudowy, weźmie pod uwagę wytyczne Sądu w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2015r. nr [...]. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 500 zł, która stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi. Natomiast w związku z zobowiązaniem pełnomocnika Skarżącej do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa Sąd nie orzekł w wyroku o kosztach zastępstwa procesowego.