IV SA/Po 625/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], 2. zasądza na rzecz strony skarżącej Spółki A od Wojewody [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 216 r. poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a.") Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r, nr [...] znak [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę tymczasowego wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. [...] / ul. [...] w P. nr ewid. [...] ark. [...] obręb C.. Czas użytkowania obiektu określono jako "5 lat tj. do [...] lutego 2011 r." Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Spółka A (zwanej dalej również jako "skarżąca Spółka") zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. w zakresie dalszego funkcjonowania obiektu – przedłużenia decyzji na okres 5 lat. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] znak [...] Prezydent Miasta P. zmienił ostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. przedłużając czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych o kolejne 5 lat tj. do [...] lutego 2016 r. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku skarżącej Spółki dotyczącego zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...] udzielającej pozwolenia na budowę tymczasowego wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. [...] / ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. [...] obręb C.), zmienionej następnie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wniosek złożony przez skarżącą Spółkę dotyczył zmiany terminu użytkowania tymczasowego obiektu na kolejne 5 lat. Czas użytkowania istniejącego obiektu budowlanego ustalony został do dnia [...] lutego 2016 r., co zdaniem Prezydenta [...] wynika z decyzji nr [...] znak [...] z dnia [...] marca 2011 r. W ocenie Prezydenta [...] art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290; zwanej dalej jako "p.b." – uwaga Sądu) pozwala na wydanie decyzji dotyczącej wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Decyzja taka nie może być wydana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych. Decyzja o zmianie ostatecznego pozwolenia na budowę nie może dotyczyć robót wykonanych. Jeżeli roboty objęte wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę zostały wykonane, to wszczęte postępowanie o zmianę należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Podstawy do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nie może stanowić art. 155 k.p.a., zaś przepis art. 36a p.b. dotyczy robót budowlanych jeszcze niezrealizowanych i nie może być stosowany w przypadku, gdy inwestycja została już wykonana. Jednocześnie Prezydent Miasta zaznaczył, że w pkt 2 decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. wskazał, iż "przed upływem wyżej wymienionego terminu istnieje możliwość przedłużenia czasu użytkowania w drodze zmiany decyzji zgodnie z art. 155 k.p.a.". Przedłużenie czasu użytkowania obiektu uwarunkowane jest złożeniem wniosku przed upływem terminu wskazanego w decyzji, tj. przed dniem [...] lutego 2016 r. W odwołaniu skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i wydanie decyzji w przedmiocie zmiany terminu użytkowania obiektu tymczasowego na kolejne 5 lat, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca Spółka podniosła, że Prezydent Miasta naruszył przepisy postępowania, albowiem błędnie uznał, że postępowanie podlegało umorzeniu. Ponadto zdaniem skarżącej Spółki nawet w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę umorzenie postępowania administracyjnego jest niezasadne, a organ administracji w takiej sytuacji winien wydać decyzję w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda stwierdził, że skarżąca Spółka złożyła wniosek o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2011 r. dopiero w dniu [...] kwietnia 2016 r., czyli po upływie terminu użytkowania obiektu. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że dniem kończącym termin legalności tymczasowego nośnika reklamowego był dzień [...] lutego 2016 r. Po upływie terminu określonego w ww. decyzji nie jest możliwe przedłużenie użytkowania obiektu, ponieważ jego istnienie jest nielegalne. Ewentualne czynności zmierzające do zmiany czasu użytkowania Inwestor powinien był podjąć przed upływem terminu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. Decyzja o zmianie może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie może być wydawana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych, co zdaniem Wojewody wynika wprost z art. 32 ust. 4a p.b. Tym samym Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta [...] co do konieczności umorzenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 113 § 1 i 3 k.p.a. sprostował oczywistą omyłkę rachunkową w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. stwierdzając, że w wierszu 32 na stronie 1 oraz w wierszu 38 na stronie 1 zamiast wyrazów "5 lat tj. do [...].02.2011 r." powinno być "do [...].04.2011 r." Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 113 § 1 i 3 k.p.a. sprostował oczywistą omyłkę rachunkową w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzając, że w wierszu 18 na stronie 1 oraz w wierszu 23 na stronie 1 zamiast wyrazów "5 lat to jest do [...] lutego 2006 r." powinno być "5 lat to jest do [...] kwietnia 2016 r." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Spólka A zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji po upływie terminu użytkowania - w sytuacji, gdy terminy te były błędnie obliczone - w konsekwencji po ich sprostowaniu okazało się, że wniosek został złożony przez stronę w wymaganym terminie. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu administracji publicznej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca Spółka wskazała, że w przedmiotowej sprawie wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie przedłużenia terminu użytkowania o kolejne 5 lat został złożony w dniu [...] kwietnia 2016 r. Organy obu instancji kierowały się literalną treścią decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2011 r., z której wynikało, że końcowy termin użytkowania został określony na dzień [...] lutego 2016 r. W konsekwencji organy administracji uznały, że wniosek skarżącej Spółki z dnia [...] kwietnia 2016 r. został złożony po upływie ww. terminu - co skutkowało umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Prezydent Miasta P. postanowieniami z dnia [...] czerwca 2016 r. i z dnia [...] czerwca 2016 r. sprostował swoje decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę reklamy, której dotyczy niniejsze postępowania w zakresie naliczania terminów okresu użytkowania obiektu tymczasowego. W konsekwencji termin końcowy użytkowania na podstawie ostatniej z decyzji został określony na dzień [...] kwietnia 2016 r. – w konsekwencji wniosek strony o zmianę decyzji w zakresie przedłużenia terminu został złożony w terminie. Umorzenie postępowania w sprawie było zatem całkowicie bezpodstawne i krzywdzące dla strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda stwierdził, że wniosek wszczynający postępowanie w sprawie sprostowania decyzji z 2011 r. został złożony już po wydaniu zaskarżonej decyzji wiec okoliczność ta nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. umarzająca postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę tymczasowego wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. [...] / ul. [...] w P. nr ewid. [...] ark. [...] obręb C., w zakresie czasu obowiązywania tego pozwolenia. Z uwagi na przedmiot wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie w pierwszym rzędzie należy wskazać, że zmiana decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. Przepisem szczególnym, który wyłącza możliwość zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w trybie art. 155 k.p.a. jest art. 36a p.b. (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1102/12, wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 682/11, wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1407/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki pozwalające na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Pierwsza dotyczy zmiany decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a druga dotyczy odstąpienia od innych warunków pozwolenia na budowę. Z art. 36 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b p.b. wynika, iż w przypadku pozwolenia na budowę dotyczącego tymczasowych obiektów budowlanych organ obligatoryjnie określa w pozwoleniu czas użytkowania tymczasowych obiektów oraz terminy rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka domagała się zmiany "innych warunków pozwolenia na budowę" tj. daty użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. Wniosek dotyczył więc zmiany rozstrzygnięcia, zawartego w pozwoleniu na budowę, które nie odnosiło się bezpośrednio do procesu budowlanego, lecz okresu użytkowania wzniesionego tymczasowego obiektu budowlanego. Co do zasady przyjmuje się, że tryb opisany w art. 36a p.b. dotyczy robót niezrealizowanych, co uniemożliwia wnioskowanie o zmianę pozwolenia na budowę po zakończeniu procesu inwestycyjnego. Niemniej jednak w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że jeśli w pozwoleniu na budowę określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych jak i termin ich rozbiórki, możliwe jest w stosunku do tych elementów decyzji zmienienie ich na zasadach określonych w 36a p.b., jeśli decyzja nie została wyeliminowana z obrotu, w szczególności nie została zaskarżona jako naruszająca prawo, uchylona, ani też nie wygasła (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1933/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 89/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 101/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2640/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pogląd dotyczący braku możliwości zmiany w trybie art. 36a ust. 1 p.b. pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, nie może znaleźć zastosowania do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowych obiektów budowlanych nie z powodu zamierzonego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lecz zmiany innego warunku pozwolenia na budowę w postaci ustalenia nowego czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Taka zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uzależniona od stanu zaawansowania robót budowlanych, ponieważ ich nie dotyczy, wymaga natomiast, aby wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przez przedłużenie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego był złożony przed upływem czasu użytkowania takiego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Upływ czasu użytkowania tymczasowego obiektu ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę rodzi bowiem obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. Jako podstawę umorzenia postępowania w niniejszej sprawie organy uznały okoliczność złożenia wniosku o zmianę decyzji po terminie określającym czas użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. To co do zasady trafne stanowisko nie mogło jednak ostać się w niniejszej sprawie. Niewątpliwie w ocenie Sądu nie jest dopuszczalne złożenie wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego w zakresie czasu jego użytkowania po upływie wskazanego w tej decyzji czasu użytkowania tego obiektu. Wniosek o przedłużenie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego, złożony po upływie terminu, uznany być musi za niedopuszczalny. Obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają bowiem rozbiórce z mocy prawa ze względu na upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego staje się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu użytkowania obiektu. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 101/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Ke 345/10, wyrok WSA z dnia 7 sierpnia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 866/08; http://orzeczenia.n.sa.gov.pl). Uzasadniając konieczność umorzenia postępowania w niniejszej sprawie Wojewoda wskazał, że wniosek o zmianę pozwolenia na budowę złożony został po upływie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego wskazanym w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zasadnicze znaczenie z punktu widzenia niniejszego rozstrzygnięcia miało więc ustalenie daty końcowej użytkowania obiekty budowlanego. Pozwolenie na budowę przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego udzielone zostało decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. [...]. Czas użytkowania obiektu określono jako "5 lat tj. do [...] lutego 2011 r." Następnie decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta zmienił ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. przedłużając czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych o kolejne 5 lat tj. do [...] lutego 2016 r. Kluczowe znaczenie mają jednak postanowienia wydane przez Prezydenta Miasta P. w dniu 17 i [...] czerwca 2016 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta sprostował oczywistą omyłkę rachunkową w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. zmieniając datę określającą okres użytkowania obiektu budowlanego na do [...] kwietnia 2011 r., a kolejnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta sprostował oczywistą omyłkę rachunkową w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. określając termin użytkowania obiektu na do [...] kwietnia 2016 r. Jak wynika z pisma Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. od ww. postanowień nie zostały złożone zażalenia. Sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. wywołuje skutek ex tunc, co oznacza, już od daty jej wydania decyzja posiada treść nadaną jej postanowieniem o sprostowaniu. W niniejszej sprawie oznacza to, że wydane przez Prezydenta [...] postanowienia o sprostowaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz z dnia [...] marca 2011 r. w sposób istotny zmienia ustalony przez Wojewodę stan faktyczny sprawy. Nie jest bowiem tak jak przyjął to Wojewoda, że datą końcową okresu użytkowania obiektu budowlanego był dzień [...] lutego 2016 r. W wyniku sprostowania decyzji z dnia [...] marca 2011 r. okres użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego określony został do [...] kwietnia 2016 r. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, iż postanowienia o sprostowaniu wydane zostały już po wydaniu przez Wojewodę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Okoliczność sprostowania decyzji z dnia [...] marca 2011 r. ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem koniecznym czyni merytoryczne odniesienie się przez organ do wniosku skarżącej Spółki. Tym samym rolą organu w prowadzonym ponownie postępowaniu będzie rozważenie dokonania zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku wszczynającym postępowanie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy, zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego wpisu od skargi.