IV SA/Po 647/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O.W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. IV SA/Po 647/13 Uzasadnienie Prezydent Miasta O.W. decyzją z dnia [...].03.2013r. nr [...] na podstawie art.16 ust.6, art.32 ust.1 i art.20 ust.3 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz.992, zwanej dalej u.ś.r.), art.3 ustawy z dnia 19.08.2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (.Dz.U.z 2011r., Nr 205, poz.1212) postanowił uchylić z dniem 01.11.2008r. decyzję z dnia [...].10.2005r. nr [...] przyznającą S.W. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 01.10.2005r. do bezterminowo i odmówić dalszej realizacji świadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w O.W. poinformowała pismem z dnia 27.02.2013r., że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego od dnia 01.11.2008r. W myśl art.16 ust.6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym na podstawie art.32 ust.1 u.ś.r. uchylono decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny i odmówiono jego dalszej wypłaty. Skarżąca w ustawowym terminie wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że zasiłek pielęgnacyjny przyznano jej bezterminowo z tytułu jej choroby. Podkreśliła również, że nie powiadomiono jej o przyznaniu dodatkowego świadczenia i w związku z tym nie miała świadomości otrzymywania dwóch świadczeń. Jednocześnie skarżąca wniosła o umorzenie należności powołując się na swą trudną sytuację życiową i zdrowotną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].04.2013r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w myśl art.16 ust.2 pkt 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Natomiast według art.16 ust.6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło, że przepisy u.ś.r. nie pozostawiają organom administracji tzw. luzu decyzyjnego umożliwiającego ewentualne uwzględnienie sytuacji zdrowotnej lub materialnej strony. Zważywszy, że niespornym było, że skarżąca od dnia 01.11.2008r. uprawniona jest do pobierania dodatku pielęgnacyjnego organ I instancji wydał prawidłową decyzję. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła S.W. zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Wskazała, że poinformowano ją także o tym, że zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne przeciwko niej w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia. Skarżąca podniosła, że nie może się zgodzić z treścią zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja uchylająca przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego powinna była zostać uchylona w listopadzie 2008r., gdy nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 lat. Powołała się także na pogląd judykatury, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną. Ponadto podniosła, że nie została pouczona o tym, że zasiłek pielęgnacyjny jej nie przysługuje z chwilą uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Zaakcentowała, że jej wiek i stan zdrowia uniemożliwia jej zwrot otrzymanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO w K. z dnia [...].04.2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta O.W. uchylającą z dniem 01.11.2008r. decyzję z dnia [...].10.2005r. nr [...] przyznającą S.W. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 01.10.2005r. do bezterminowo i odmawiającą dalszej realizacji świadczenia. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organy stanowisko jest błędne i sprzeczne z prawem skutkiem czego zaistniała konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "u.ś.r. lub ustawa"). W myśl art.32 ust.1 u.ś.r. właściwy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, m.in. jeżeli osoba ta nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Stosownie do treści art. 16 ust. 6 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Według zaś art.30 ust.1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1). Zatem niespornym jest, że warunkiem stwierdzenia przez organ, iż dana osoba pobrała nienależnie świadczenia rodzinne i w konsekwencji powinna dokonać ich zwrotu jest ustalenie, że świadczeniobiorca został pouczony o braku prawa do ich pobierania. W przekonaniu Sądu warunek ten będzie można uznać za spełniony tylko wówczas, gdy owo pouczenie będzie sformułowane w sposób jasny i zrozumiały dla strony, a skoro ma ono wywoływać w przyszłości skutki prawne wobec strony winno być zindywidualizowane i skonkretyzowane. Pamiętać bowiem trzeba, że świadczenie rodzinne, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny, przyznawane jest osobom niepełnosprawnym oraz będącym w podeszłym wieku, niejednokrotnie bardzo schorowanym, o znacznym stopniu niepełnosprawności fizycznej i psychicznej, mającym często ograniczone możliwości percepcji. Kierowane pouczenie, powinno być ponadto dostępne dla strony w każdym czasie, tak ażeby miała ona możliwość skonfrontowania sytuacji, w jakiej się znajduje z okolicznościami podniesionymi w pouczeniu. Z tego też powodu winno być ono zamieszczone nie tylko we wniosku, lec również w decyzji ustalającej uprawnienie do świadczenia rodzinnego bądź też w odrębnym dokumencie, który strona otrzyma za potwierdzeniem odbioru. Warunku tego nie będzie natomiast spełniało np. pouczenie zamieszczone wyłącznie w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia, chociażby nawet zostało ono opatrzone podpisem strony, który to formularz stanowi element akt administracyjnych sprawy, a strona nie ma do niego dostępu na co dzień. Wspomniany warunek pouczenia skarżącej o braku uprawnienia do pobierania świadczenia rodzinnego nie został - w ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie – spełniony. Z analizy akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta O.W. z dnia [...].10.2005r. nr [...] w ogóle nie zawierała wspomnianego wyżej pouczenia. Wprawdzie pouczenie tego rodzaju zamieszczone zostało na formularzu wniosku, w jego dolnej części już po podpisie strony i bardzo drobnym drukiem, jednakże podkreślić należy, iż wniosek ten znajdował się w aktach administracyjnych. Tym samym skarżąca nie miała do niego dostępu. Trudno zaś wymagać od jakiegokolwiek obywatela, a tym bardziej będącego w podeszłym wieku i schorowanego, by pamiętał przez lata treść pouczenia. Dodatkowo należy wskazać, że pouczenie to było skonstruowane dość enigmatycznie poprzez wskazanie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.). Nie odnosiło się więc ono indywidualnie do osoby skarżącej, a nadto jego brzmienie było nieczytelne dla przeciętnego świadczeniobiorcy. Podobnie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o pouczenie zawarte w decyzji Prezesa KRUS z dnia [...].01.2005 r. znak [...] przyznającej skarżącej m.in. zasiłek pielęgnacyjny, które posługują się lakoniczną i ogólnikową formułką "Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego." Także w decyzji Prezydenta Miasta O.W. z dnia [...].08.2006r. postanawiającej z dniem 01.09.2006r. zmienić wysokość należnego skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego zawarto jedynie pouczenie, że "w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego osoba uprawniona jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie zgodnie z art.25 ust.1 cyt. Ustawy. Nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi na podstawie art.30 cyt.ustawy." Przy czym organ nie wyjaśnia jakie to zmiany, w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącej, mogłyby mieć wpływ na otrzymywane świadczenie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza również otrzymania przez stronę jakiekolwiek innego pouczenia, chociażby w formie odrębnego pisma. W ocenie i przekonaniu Sądu, nie można w tej sytuacji zgodzić się z organami administracji publicznej, że skarżąca pomimo pouczenia o sytuacjach powodujących utratę prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w tym samym okresie pobierała konkurencyjne świadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w postaci dodatku pielęgnacyjnego, wobec czego obecnie winna zwrócić nienależnie pobrane świadczenie. Podkreślić w tym miejscu wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w tej kwestii, prezentując stanowisko, że pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Pouczenie winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Celem pouczenia nie jest tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. Warunkiem uznania wypłaconego świadczenia za świadczenie nienależne jest istnienie po stronie świadczeniobiorcy świadomości, iż uprawnienie do jego otrzymywania ustało. Ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie pouczony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie posiadanego uprawnienia. Skutecznie, czyli w formie pisemnej poprzez wyraźne opisanie językiem dostosowanym do poziomu wiedzy prawniczej przeciętnego obywatela wszystkich zdarzeń, jakie mogą mieć wpływ na ustanie prawa lub wstrzymanie wypłaty świadczenia, ze wskazaniem sankcji grożących w przypadku niedopełnienia obowiązku udzielenia informacji (vide: wyroki NSA z dnia 01 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2078/10 - Lex nr 957287, z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 762/11 - Lex nr 1069676, a także wyroki: WSA w Łodzi z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 220/11 - LEX nr 957344 oraz z dnia 29.06.2012r., sygn. akt II SA/Łd 431/12 – Lex nr 1230659, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13.06.2012r., sygn. akt II SA/Ke 329/12 – Lex nr 1231905, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27.02.2012r., sygn. Akt IV SA/Gl 1040/11 – Lex nr 1139565, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.02.2012r., sygn.. a kt II SA/Po 1069/11 – Lex nr 1124221). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowaną wyżej linię orzeczniczą. Linia ta nadal jest aktualna, czego dowodem jest choćby wyrok NSA z dnia 11.06.2013r. o sygn. akt I OSK 2207/12. (publ. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianego orzeczenia słusznie podkreślił, że ustanowiona przesłanka ograniczająca obowiązek zwrotu, przesłanka pouczenia o braku prawa do pobierania świadczenia, nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych, ustanowiona jest bowiem w normie prawnej expressis verbis. Dalej NSA wskazał, że obowiązek pouczenia przez organ musi być spełniony w taki sposób, aby strona mogła to pouczenie w pełni odczytać. Znając stan faktyczny sprawy, sytuację prawną strony, organ musi to pouczenie tak zindywidualizować, aby strona mogła wprost odnieść do swojej sytuacji. Nie można przyjąć jako prawidłowego stanowiska, że posłużenie się drukami realizuje ten obowiązek. Oznaczałoby to podważenie zasady udzielania informacji (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego) przez odesłanie do przepisów prawa, druków, formularzy. Organ administracji publicznej obowiązany jest indywidualizować pouczenie, w zależności od indywidualnych warunków występujących w sprawie. Generalne klauzule pouczenia nie spełniają przesłanki obowiązku zwrotu świadczenia. Wracając na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zgromadzenie materiału dowodowego i ocena przeprowadzonych dowodów, a także ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie do niego przepisów prawa były nieprawidłowe. Nie poczyniono żadnych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia tego, czy skarżąca była świadoma pobierania nienależnego świadczenia (np. nie przesłuchano skarżącej w charakterze strony na tą okoliczność). Uzasadnienia obydwu kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji w ogóle nie zawierają ustaleń i rozważań odnoszących się do tego, czy skarżąca była należycie pouczona o braku podstaw do wypłacania świadczenia po ukończeniu przez nią 75 roku życia i czy miała świadomość, iż nienależnie pobiera przedmiotowy zasiłek pielęgnacyjny od chwili otrzymania dodatku pielęgnacyjnego z FUS. Skarżąca już w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosiła, iż takiej świadomości nie miała. Mimo to organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu, co było ewidentnym uchybieniem. Tym samym organy naruszyły normy art.7,77 § 1,80 i art.107 § 3 Kpa. Z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135, a także art. 152 Ppsa usunął z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z przedstawioną powyżej oceną prawną ponownie przeanalizuje zaistnienie w rozpoznawanej w sprawie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, a w szczególności wystąpienie przesłanki prawidłowego pouczenia skarżącej o braku prawa do pobieranego świadczenia i przeprowadzi w tym kierunku postępowanie dowodowe, a następnie wyda orzeczenie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa, które umotywuje w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.