IV SA/Po 682/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne W dniu [...] czerwca 2011 r. Rada Miejska w [...] – z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493, ze zm.) – podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwaną też dalej "Uchwałą"). Pismem z [...] lipca 2019 r. (znak: [...]) Prokurator Okręgowy w [...] (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") – działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270) wniósł skargę na ww. Uchwałę. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. (Dz. U. z 2016 r. poz. 296) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania Uchwały – będącej, zdaniem Skarżącego, aktem prawa miejscowego – w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że "nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego". Na tej podstawie Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały. Wraz ze skargą Sądowi przekazano odpowiedź "uczestnika postępowania" tj. Rady Miejskiej w [...], podpisaną przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...]. W tej sytuacji, na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału Burmistrz [...] został wezwany do udzielenia odpowiedzi na skargę, pod rygorem pouczenia Skarżącego o możliwości zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi Burmistrza [...] (dalej też jako "Burmistrz") przesłał podpisaną przez siebie i przeredagowaną (w zakresie wskazania) autora odpowiedź na skargę Rady Miejskiej w [...], w której wniesiono o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi Prokuratora Okręgowego w [...]. Burmistrz poinformował, że skarga Prokuratora była uzasadniona, dlatego Rada Miejska w [...] w dniu [...] lipca 2019 r. podjęła nową uchwałę nr [...] w przedmiotowej sprawie, załączoną do odpowiedzi na skargę. Wskazano, że nowa uchwała uwzględnia wszystkie zarzuty Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej Uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Ponieważ istota problemu badanego w niniejszej sprawie była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (m.in. w sprawach zakończonych postanowieniami: z dnia 22 marca 2018 r. sygn. IV SA/Po 1216/18, z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. IV SA/Po 778/17), a Sąd niniejszą sprawę rozpoznający, stanowisko tam przedstawione podziela, w uzasadnieniu niniejszego postanowienia Sąd odwoła się do argumentacji prezentowanej w tych postanowieniach, przyjmując ją za swoją. Na wstępie należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli jest to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie "z imienia (nazwy)". Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym – które przywołano także w skardze – ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób dookreślone) i który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por.: wyrok NSA z 05.04.2002 r., I SA 2160/2001; wyrok NSA z 22.11.2005 r., I OSK 971/2005; postanowienie WSA z 08.08.2017 r., IV SA/Po 659/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). Należy wszakże zaznaczyć, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego nie oznacza konieczności wyraźnego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, iż uchwała rady gminy stanowi tego rodzaju akt (por. wyrok WSA z 21.02.2008 r., II SA/Ol 29/08, CBOSA). Zauważyć także należy, iż akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych lub ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2006 r. o sygn. akt I OSK 669/06 (CBOSA), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w skrócie: "u.o.a.n.") oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określające wyłącznie organizację i pracę gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego (zwanego też dalej "Zespołem"), to jednak w treści Uchwały można odnaleźć także normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zaskarżona uchwała jest bowiem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów mogących wchodzić w skład Zespołu. Postanowienia Uchwały są również niewątpliwie skierowane do (lub mogą oddziaływać na sferę prawną) podmiotów, spośród których przynajmniej część nie jest podporządkowana Radzie Miejskiej, czy też Burmistrzowi. Uchwała ta wykazuje więc cechy aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11.01.2012 r., I OSK 1922/11, CBOSA) – co notabene w niniejszej sprawie nie było przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Należy zatem przyznać rację Skarżącemu, że zaskarżona Uchwała, będąc aktem prawa miejscowego, winna zostać, zgodnie z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g., opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jak każdy tego rodzaju akt powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. zasadniczo nie powinno być krótsze niż 14 dni – co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Nie ulega wątpliwości, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego (w tym przypadku: uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania) zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami normującymi ogłaszanie (publikację) takich aktów, skutkiem czego nie zostaje ona przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Przy tym nieważność ta odnosi się nie tylko do postanowień uchwały sprzecznych z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co expressis verbis wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jest poza sporem, że kontrolowana Uchwała, będąc aktem prawa miejscowego, zawierała postanowienia sprzeczne z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania takich aktów, gdyż w § 3 stanowiła, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" – a więc bez wymaganego ogłoszenia w dzienniku urzędowym i bez zachowania vacatio legis. Mimo wskazanej wadliwości zaskarżonej uchwały Sąd nie mógł orzec o jej nieważności, lecz był zobligowany umorzyć postępowanie sądowe w tej sprawie. Miał bowiem na względzie, że w dniu orzekania przez Sąd Uchwała już nie obowiązywała. Sądowi wiadomym jest bowiem, że została ona uchylona mocą § 4 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...].08.2019 r. poz. 7060) – wraz z wejściem w życie tej ostatniej uchwały w dniu 22 sierpnia 2019 r. Zasadą jest, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem orzekania przez sąd administracyjny (tu: w wyniku uchylenia zaskarżonej Uchwały) skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Jednakże, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie taki wyjątek nie zachodzi, gdyż zaskarżona Uchwała – jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego – w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Brak w odniesieniu do zaskarżonej Uchwały powyższej konstytutywnej cechy ("ogłoszenia") aktu prawa powszechnie obowiązującego (tu: aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie – skutkując odmową jej zastosowania. Z tych wszystkich względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora na Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że z uwagi na stwierdzoną bezprzedmiotowość postępowania, Sąd nie był władny badać zgodności z prawem postanowień merytorycznych Uchwały.