IV SA/Po 709/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 01 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 02 sierpnia 2024 r., znak [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 20 sierpnia 2024 r. Wójt Gminy O. (dalej jako skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 02 sierpnia 2024 r., znak [...], w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. i E. F. uchyliło decyzję Wójta Gminy O. z dnia 13.05.2024 r. i zmieniło decyzję ostateczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, względnie oddalenie, z uwagi na fakt, że skarga została wniesiona przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę należy odrzucić. W myśl bowiem art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Postępowanie sądowoadministracyjne jest oparte w sposób bezwzględny na zasadzie skargowości, dlatego może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ze skargą do sądu może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi, przesłanka ta powinna zatem zostać zbadana przez sąd już na wstępnym etapie, przed przejściem do oceny merytorycznej sprawy (por. uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04; postanowienia NSA z 3 czerwca 2018 r., II OSK 1355/18; z 10 lipca 2019 r., I OSK 1222/19). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarga została bowiem wniesiona przez Wójta Gminy O. , a zatem organ, który wydał decyzję w sprawie w I instancji. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd jednoznacznie wykluczający legitymację skargową w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak i jej organu, któremu powierzono kompetencje do wydania decyzji w sprawie (uchwały NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54). Pogląd ten był wielokrotnie wyrażany w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie NSA, postanowienie z 19 marca 2024 r., III OSK 343/24). Argumentując powyższe stanowisko wskazać należy, na wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawodawca zwykle wyznacza jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wówczas "broni" on interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 6 października 2009 r. I OSK 1358/09). Przyjęcie koncepcji, w której gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi mimo, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej gminy, jest sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację, w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Nie można, bowiem przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego (postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09). Wypada też zauważyć, że powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym uznano za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów (postanowienie WSA w Lublinie z 10.04.2024 r., sygn. akt: II SA/Lu 272/24, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy O. , a więc organ, który rozstrzygnął sprawę administracyjną w I instancji, nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wydaną w tej sprawie decyzję organu odwoławczego, mocą której decyzja organu I instancji (tu skarżącego) została uchylona. Z powyższych względów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.