IV SA/Po 71/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "Organ") – po rozpatrzeniu wniosku A. S. (zwanego też dalej "Skarżącym") o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2011 r. (znak: [...]; zwanej dalej w skrócie "ZmDWZ") zmieniającej decyzję Burmistrza [...] nr [...] z [...] marca 2011 r. (znak: [...]; zwaną dalej w skrócie "Decyzją WZ") – utrzymało w mocy decyzję własną z [...] lutego 2018 r. (znak: [...]). Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Przywołaną wyżej ZmDWZ, wydaną na wniosek A. S., Burmistrz [...] (dalej też jako "Burmistrz") zmienił Decyzję WZ ustalającą warunki zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-usługowego z mieszkaniami oraz rozbudowie kanalizacji sanitarnej w [...] na działkach o nr [...], [...], [...]. Zmiana dotyczyła treści pkt. 2.1 Decyzji WZ, ustalającego linię zabudowy. Pismem z [...] stycznia 2017 r. J. i G. małż. J. (dalej też jako "Wnioskodawcy") wystąpili do SKO z żądaniem stwierdzenia nieważności Decyzji WZ oraz dwu zmieniających ją decyzji Burmistrza z [...] września 2011 r., tj. ZmDWZ i decyzji znak: [...] W uzasadnieniu wskazali, że Decyzja WZ rażąco narusza przepisy prawa, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności organów administracji państwowej wskutek nierzetelnego ustalenia warunków zagospodarowania dla planowanej inwestycji oraz przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co w ocenie Wnioskodawców winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Przywołaną wyżej decyzją z [...] lutego 2018 r. SKO stwierdziło nieważność ZmDWZ, wskazując, że Burmistrz nie spełnił wymogu uzyskania zgody stron postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany Decyzji WZ, czym naruszył art. 155 k.p.a. Stronami postępowania administracyjnego zainicjowanego przez A. S. byli bowiem również Wnioskodawcy oraz K. L.. SKO wyjaśniło, że brak zgody stron, która jest jedną z podstawowych przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności ZmDWZ na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tą argumentacją nie zgodził się A. S. (dalej też jako "Skarżący"), który we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy domagał się uchylenia ww. decyzji SKO w całości, zarzucając naruszenie przez organ I instancji: (i) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej wydanej decyzji, a mianowicie niewskazanie w treści decyzji konkretnego punktu "art. 157 k.p.a.", w oparciu o który SKO stwierdziło nieważność decyzji; (ii) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także poprzez niewskazanie ze względu na brak zgody której ze stron postępowania SKO uznało, iż nie było podstaw do wydania ZmDWZ; (iii) art. 156 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności ZmDWZ, pomimo niewystąpienia przesłanek do zastosowania tego przepisu; (iv) art. 155 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że na tle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie [...] nie było podstaw do przyjęcia, iż strony postępowania wyraziły zgodę na zmianę Decyzji WZ; (v) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez pominięcie w ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego treści porozumienia zawartego przez Skarżącego oraz Wnioskodawców w dniu [...] grudnia 2010 r. (zwanego też dalej "Porozumieniem"), na mocy którego Wnioskodawcy wyrazili zgodę na zabudowę działki nr [...] na całej jej długości oraz szerokości w odległości 2 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 2 m od granicy z działką nr [...] budynkiem o wysokości do trzech kondygnacji, jak również z którego wynika ich zobowiązanie do nie podejmowania jakichkolwiek kroków zmierzających do zaskarżania decyzji administracyjnych oraz orzeczeń sądowych wydawanych w związku z ustalaniem warunków zabudowy oraz pozwoleń na budowę dotyczących działki nr [...], jak również pominięcie okoliczności, że Wnioskodawcy we wniosku o stwierdzenie nieważności spornej decyzji nie wskazywali na brak udzielenia przez nich (oraz K. L.) zgody na zmianę Decyzji WZ. Utrzymując w mocy decyzję własną z [...] lutego 2018 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2018 r. – SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko dotyczące rażącej wadliwości ZmDWZ z powodu niespełnienia podstawowej przesłanki stosowania art. 155 k.p.a., tj. braku wymaganej zgody stron postępowania administracyjnego na zmianę Decyzji WZ. Ustosunkowując się zaś do zarzutu pominięcia w ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego treści zawartego Porozumienia, SKO podniosło, że zgoda stron nie może być dorozumiana lub domniemana i powinna zostać udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji. Zgoda taka, ze względu na swój konstytutywny charakter, musi być wyrażona jednoznacznie, mając na względzie zasadę pisemności. Zdaniem SKO w omawianej sytuacji Burmistrz całkowicie zaniechał wezwania stron postępowania o wyrażenie pisemnej, jednoznacznej zgody na zmianę Decyzji WZ w trybie art. 155 k.p.a., zatem postępowanie zostało przeprowadzone przez Burmistrza wadliwie, z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. Odnosząc się z kolei do argumentu niewskazania, czyjej zgody zabrakło w postępowaniu zakończonym ZmDWZ, SKO wyjaśniło, że w przypadku gdy decyzja jest źródłem nabycia prawa, to jej zmiana wymaga zgody wszystkich podmiotów, które były stronami w sprawie zakończonej pierwotną decyzją ostateczną, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda ze stron. W ocenie Organu w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2018 r. wyraźnie wskazano, że stroną postępowania zwykłego, oprócz inwestora, byli J. i G. J. oraz K. L.. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu nieprecyzyjnego wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji, SKO przytoczyło brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz różne sposoby rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa", skłaniając się do kasacyjnej formuły rozumienia przepisu tego przepisu, a więc uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego z powodu istnienia w niej "wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym". Organ uznał, że taki charakter ma naruszenie art. 155 k.p.a. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom Skarżącego decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym ma podstawę prawną, tj. art. 156 § 1 k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a. W konkluzji SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie, ze względu na rażące naruszenie art. 155 k.p.a., zasadnie stwierdzono nieważność ZmDWZ. Jednocześnie zastrzegło, że nie znalazło innych wad ww. decyzji, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 3–6 k.p.a. ani wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych. Skargę na opisaną decyzję SKO z [...] listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. S., który decyzji tej zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w tym w szczególności nieuwzględnienie zarzutów i twierdzeń Skarżącego wskazanych w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także pominięcie w ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego treści Porozumienia, na mocy którego, wbrew odmiennym twierdzeniom Organu zawartym w zaskarżonej decyzji, Wnioskodawcy wyrazili zgodę na zabudowę działki nr [...] na całej jej długości oraz szerokości w odległości 2 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 2 m od granicy z działką nr [...] budynkiem o wysokości do trzech kondygnacji, jak również z którego wynika ich zobowiązanie do niepodejmowania jakichkolwiek kroków zmierzających do zaskarżania decyzji administracyjnych oraz orzeczeń sądowych wydawanych w związku z ustalaniem warunków zabudowy oraz pozwoleń na budowę dotyczących działki nr [...], jak również pominięciu okoliczności, że Wnioskodawcy we wniosku o stwierdzenie nieważności spornej decyzji nie wskazywali na brak ich zgody do zmiany Decyzji WZ w trybie art. 155 k.p.a., a nadto zgody K. L.; II. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na całkowicie bezzasadnym przyjęciu przez Organ, że bez wątpienia za zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a., nie można uznać Porozumienia. Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji SKO oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył i uzupełnił argumentację podniesioną już na etapie postępowania administracyjnego. W szczególności wskazał, że SKO, poza obszernym przytaczaniem orzecznictwa oraz poglądów doktryny, faktycznie nie dokonało oceny zebranego materiału dowodowego, nie odnosząc się do zawartego Porozumienia. Ponadto, zdaniem Skarżącego, SKO nie oceniło okoliczności, iż w toku prowadzonego przez Burmistrza postępowania strony były prawidłowo informowane o jego wszczęciu, a następnie nie skarżyły wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, pomimo posiadania takich możliwości. Organ nie wziął również pod uwagę, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wnioskodawcy nie powoływali się na brak ich zgody na zmianę Decyzji WZ w trybie art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi, argumentując, że w przedmiotowej sprawie doszło wprawdzie do naruszenia prawa, ale ze względu na opisane w skardze Porozumienie i niepodejmowanie przez strony w toku postępowania czynności zmierzających do odmowy udzielenia zgody na zmianę Decyzji WZ nie powinno być ono traktowane jako rażące naruszenie prawa i skutkować nieważnością ZmDWZ. Pełnomocnik Skarżącego zwrócił również uwagę na nielojalne zachowanie Państwa J.. W jego przekonaniu zgadzali się oni na przedmiotową zmianę decyzji, tylko nie zostało to udokumentowane w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja zapadła w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, czyli sprawa rozpoznawana w tzw. trybie nadzwyczajnym, odrębnym od "zwykłego" postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny (dalej jako "postępowanie nieważnościowe") stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji (także ostatecznych) dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego względu w doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a wręcz nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, ale wyjątkowo także naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, jak te dotyczące toku instancji administracyjnych, stosunku wzajemnego środków weryfikacji decyzji w trybie zwykłym, a w trybach nadzwyczajnych – dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 28 i 6–7). W kontrolowanej sprawie, SKO skoncentrowało się głównie na analizie kwestii, czy doszło do udzielenia przez strony zgody na zmianę Decyzji WZ w trybie art. 155 k.p.a., w kontekście przesłanki nieważnościowej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Organ stwierdził, że żadna ze stron postępowania zwykłego (oczywiście poza wnioskującym A. S., tj.: J. J., G. J., ani K. L.) nie złożyła wobec Burmistrza oświadczenia, w którym wyrażałaby wyraźną zgodę na wnioskowaną przez Skarżącego zmianę Decyzji WZ, czym naruszony został art. 155 k.p.a., i to – zdaniem Organu – w stopniu rażącym, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności ZmDWZ na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie Organ nie dopatrzył się w tej decyzji innych wad nieważnościowych. Przystępując do weryfikacji powyższego stanowiska SKO, na wstępie należy wskazać, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą określonej decyzji ostatecznej (tu: Decyzji WZ). Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Należy podkreślić, że decyzja zmieniająca decyzję ustalającą warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym tej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem decyzji zmieniającej w trybie ww. przepisu – nie może być ona dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest zatem wystarczająca wyłącznie zgoda strony inicjującej takie postępowanie. (por. wyroki NSA: z 12.05.2010 r., II OSK 787/09; z 26.05. 2015 r., II OSK 2601/13; z 06.03.2018 r., I OSK 901/16; z 05.02.2019 r., II OSK 598/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). SKO w kontrolowanym postępowaniu słusznie podniosło, że zmiana Decyzji WZ w trybie art. 155 k.p.a. wymagała zgody wszystkich osób, które były stronami postepowania w sprawie zakończonej Decyzją WZ. Organ trafnie wskazał, że stronami w tym postępowaniu zwykłym, oprócz inwestora A. S., byli J. J., G. J. i K. L.. Taki krąg stron ww. postępowania wynika już choćby z zalegającego w aktach sprawy zawiadomienia Burmistrza o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z akt sprawy wynika również, że Burmistrz zawiadomił następnie ww. strony postępowania zwykłego o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany Decyzji WZ, jednakże zaniechał wezwania tych stron do wyrażenia zgody na wnioskowaną przez Skarżącego zmianę Decyzji WZ w trybie art. 155 k.p.a. Na skutek tego ewidentnego błędu organu lokalizacyjnego, strony postępowania zakończonego ZmDWZ nie złożyły wymaganych oświadczeń w przedmiocie ww. zgody. Z uwagi na to, iż uprzednie uzyskanie takiej zgody jest jedną z kluczowych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., to jej brak – bez względu na przyczyny tego stanu rzeczy – musi być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. W tym miejscu, w kontekście zarzutów i twierdzeń zawartych we wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze, należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji Organ szeroko uzasadnił niemożność uznania za wyrażenie zgody, o której mowa w art. 155 k.p.a., treści Porozumienia zawartego [...] grudnia 2010 r. pomiędzy A. S. oraz J. i G. J.. W tym względzie SKO trafnie stwierdziło, że zgoda stron nie może być dorozumiana lub domniemana, lecz powinna zostać udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie woli złożone organowi administracji. Stanowisko to jest utrwalone w doktrynie i orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z 12.05.2010 r., II OSK 787/09; z 06.03.2018 r., I OSK 901/16 – CBOSA). Podziela je także Sąd w niniejszym składzie. Rozważając w tym kontekście treść i charakter prawny Porozumienia należy zauważyć, że stanowi ono umowę prawa cywilnego o charakterze obligacyjnym – co ma podstawowe znaczenie dla określenia jego mocy wiążącej w postępowaniu administracyjnym, jakim było niewątpliwie postępowanie w sprawie zmiany Decyzji WZ, które toczyło się przed Burmistrzem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej (por. wyroki NSA: z 03.12.2008 r., II GSK 560/08, z 29.06.2011 r., II GSK 694/10; z 29.01.2019 r., II GSK 4998/16 – CBOSA). W konsekwencji, nie można uznać żadnego oświadczenia zawartego w Porozumieniu za zgodę złożoną "wprost", bowiem zostało ono złożone wobec drugiej strony tej umowy i wywołuje skutki jedynie w sferze cywilnoprawnej, a już nie w postępowaniu administracyjnym. Nie można również uznać, że oświadczenie to (zgoda) zostało złożone "wyraźnie". Po pierwsze, zawartego w Porozumieniu (w jego § 6 ust. 1 lit. a) wyrażenia zgody na zabudowanie działki nr [...] określonym budynkiem nie można utożsamiać ze zgodą na zmianę Decyzji WZ w sposób umożliwiający lokalizację takiego budynku. A to właśnie zgoda na określoną zmianę decyzji, a nie na zabudowę działki w określony sposób, była wymaga w świetle art. 155 k.p.a. Po drugie, wymaganej zgody nie stanowi również wynikające z Porozumienia (z jego § 6 ust. 3) ogólne zobowiązanie, zgodnie z którym Wnioskodawcy "nie będą podejmować kroków zmierzających do zaskarżania decyzji administracyjnych oraz orzeczeń sądowych wydawanych w związku z ustalaniem warunków zabudowy oraz pozwoleń na budowę dotyczących działki gruntu numer [...]" – już z tego względu, że art. 155 k.p.a. wymaga aktywnego, jednoznacznego wyrażenia "zgody", a nie samego tylko pasywnego "braku sprzeciwu". Poza tym analizowane zobowiązanie nie wskazuje konkretnego postępowania, toczącego się pod oznaczoną sygnaturą akt, którego miałoby ono dotyczyć. Skądinąd wiąże się to z bezspornym faktem, iż – po trzecie – Porozumienie zostało zawarte [...].12.2010 r., a więc jeszcze zanim w ogóle pojawiła się potrzeba wyrażenia zgody przez Wnioskodawców na zmianę Decyzji WZ w sposób określony w ZmDWZ (wydanej [...].09.2011 r.), a nawet zanim została wydana sama Decyzja WZ (co nastąpiło [...].03.2011 r.). Nie można zatem uznać, że oświadczenie takie zostało złożone wyraźnie w związku z rozpatrywaną zmianą Decyzji WZ. Wszystko to prowadzi do wniosku zbieżnego ze stanowiskiem SKO, iż analizowanego Porozumienia nie można uznać za zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a., na wydanie ZmDWZ. Podobnie takiej zgody nie można upatrywać w fakcie niesprzeciwiania się początkowo przez Wnioskodawców wydaniu ZmDWZ i niewniesienia odwołania od tej decyzji, a nawet w braku podniesienia okoliczności braku zgody w ich późniejszym wniosku o stwierdzenie nieważności ZmDWZ – a to z wyżej już wymienionych względów: konieczności wyrażenia zgody na zmianę decyzji uprzednio, wprost i wyraźnie (sam ewentualny milczący "brak sprzeciwu" ani późniejsza bierność nie wystarczają) oraz związanej z tym niemożności domniemywania lub dorozumiewania się zgody strony z innych jej zachowań (w tym zaniechań). Niezależnie od powyższego z akt sprawy wynika również, że wymaganego oświadczenia wyrażającego zgodę na zmianę decyzji WZ nie złożył także K. L., który podobnie jak J. i G. J. uczestniczył w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jako strona. Zasadnie zatem Organ stwierdził, iż ZmDWZ została wydana bez wymaganej zgody strony z art. 155 k.p.a. W konsekwencji, w ocenie Sądu, trafne było stanowisko SKO, iż ZmDWZ została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 155 k.p.a. – co uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Poza tym SKO prawidłowo zbadało ZmDWZ także w kontekście pozostałych przesłanek nieważnościowych. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dla prawidłowego załatwienia takiej sprawy niezbędne jest każdorazowo zbadanie przez organ administracji kontrolowanego rozstrzygnięcia pod względem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc bez ograniczania się jedynie do przesłanek wskazywanych przez strony w postępowaniu (por. np.: wyrok NSA z 24.02.2012 r., II OSK 2376/10, CBOSA; wyrok NSA z 12.01.1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32; wyrok WSA z 23.10.2014 r., IV SA/Po 736/13, CBOSA). Nie można dzielić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na kilka części z uwagi na badanie kolejnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność aktu w ramach tego artykułu bada się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane w nim przesłanki (zob. wyrok NSA z 21.10.2009 r., I OSK 40/09, CBOSA). W konsekwencji nie można też, co do zasady, jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (zob. wyrok NSA z 06.03.2003 r., I SA 2038/01, CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.