IV SA/Po 736/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Donata Starosta po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi S. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminu i miasta Z. – zmiana części przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie miasta Z. postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę [...]([...]) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Datowaną na dzień [...] sierpnia 2021 r. skargą S. P., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżył opisaną powyżej uchwałę Rady Miejskiej w Z. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminu i miasta Z. – zmiana części przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie miasta Z., argumentując, że narusza ona jego prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1732, dalej: "usg") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym kontekście legitymacja skargowa opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14, LEX nr 2118266, postanowienie NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2387/18). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69). Jak podkreśla się w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX nr 81964). Tym samym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a taki pogląd powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem NSA (zob. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07) podstawą zaskarżenia, na podstawie art. 101 ust. 1 usg, jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Jednocześnie interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Należy zatem wskazać, ze stosownie do treści art. 9 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.; dalej: "upzp"), uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także jego zmiany, podejmowana jest przez radę gminy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta stanowi podstawę prawną do podjęcia przez organ wykonawczy gminy szeregu czynności proceduralnych wymienionych w art. 11 tej ustawy, zmierzających do sporządzenia projektu studium i przedstawienia go radzie gminy do uchwalenia. Wskazana uchwała jest zatem aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia studium lub jego zmiany i jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że ustalenia studium mogą ingerować w prawa i obowiązki obywateli, w tym przede wszystkim w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości (zob. wyroki NSA z 21 grudnia 2011 r. II OSK 2093/11 oraz z 11 września 2012 r. II OSK 1573/12), to jednak nie sposób przyjąć aby do tej ingerencji mogło dojść już na etapie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego studium lub jego zmiany, kiedy jeszcze nie wiadomo jakie ustalenia zostaną uchwalone w studium w wyniku przeprowadzonej procedury w trybie powołanych na wstępie przepisów. Uchwała ta ma bowiem charakter intencyjny, a objęcie określonego obszaru pracami planistycznymi (podobnie jak nie objęcie) nie może być uznane za naruszenie "władztwa planistycznego". Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i to, że mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości) nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium lub jego zmiany. Okoliczność, że pośrednio uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną strony skarżącej nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały (zob. wyroki NSA z 16 maja 2014 r. II OSK 2973/12; z 24 stycznia 2013 r. II OSK 2442/12). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, o których mowa w art. 101 ust. 1 usg. W konsekwencji wniesiona skarga podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w punkcie 1. sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono w punkcie 2. sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.