IV SA/Po 737/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 216 r. poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a.") Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę tymczasowego nośnika reklamowego wolnostojącego na działce nr [...] obręb R. przy ul. [...] – [...] w P.. Czas użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego określono jako: 5 lat tj. do dnia [...] października 2010 r. Następnie w wyniku rozpoznania wniosku Spółki A o zmianę ww. decyzji Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w zakresie okresu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego określając nowy termin użytkowania tego obiektu jako: "5 lat, do dnia [...] sierpnia 2015 r.". Następnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. Spółka B (zwanej dalej również jako "skarżąca Spółka") złożyła wniosek w sprawie zmiany pozwolenia na budowę tymczasowego wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. [...] – [...] w P. na działce nr [...] obręb R.. Wniosek dotyczył zmiany terminu użytkowania obiektu tymczasowego na kolejne 5 lat. Z decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. wynika, że czas użytkowania istniejącego obiektu budowlanego określony został do dnia [...] sierpnia 2015 r. Powyższe okoliczności w ocenie Prezydenta Miasta wskazują, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem dotyczy obiektu już zrealizowanego. Wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290; zwanej dalej jako "p.b." – uwaga Sądu) podlega tym samym rygorom, co wydanie pozwolenia na budowę. Także w tym wypadku decyzja może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie możne być wydana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych. Prezydent Miasta uznał, że skoro roboty objęte wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę zostały wykonane, to wszczęte postępowanie o zmianę należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Ponadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prezydent Miasta wskazał, że przepis art. 155 k.p.a. nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, zaś przepis art. 36a p.b. dotyczy robót budowlanych jeszcze niezrealizowanych i nie może być stosowany w przypadku, gdy inwestycja została już wykonana. W odwołaniu od ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2016 r. skarżąca Spółka wniosła o uchylenie tej decyzji w całości i wydanie decyzji o zmianie terminu użytkowania obiektu tymczasowego na kolejne 5 lat, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca Spółka podniosła, że Prezydent Miasta naruszył przepisy postępowania, albowiem błędnie uznał, że postępowanie podlegało umorzeniu. Ponadto zdaniem skarżącej Spółki nawet w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę umorzenie postępowania administracyjnego jest niezasadne, a organ administracji w takiej sytuacji winien wydać decyzję w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że wniosek złożony przez skarżąca Spółkę w dniu [...] kwietnia 2016 r. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że zmiana decyzji w trybie art. 36a ust. 1 p.b. możliwa jest jedynie w przypadku przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i tym samym nie może być wydana do obiektu już zrealizowanego. Natomiast zakończenie procesu inwestycyjnego czyni postępowanie w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 36a ust. 1 p.b. bezprzedmiotowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka B zarzuciła decyzji Wojewody: - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., ar. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art, 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji w sposób uniemożliwiający stronie zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym - przed upływem wyznaczonego przez organ administracji terminu na zapoznanie z aktami, - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia sprawy z uwagi na złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji po upływie terminu użytkowania - w sytuacji, gdy dopuszczalne jest przedłużenie terminu użytkowania nośnika reklamowego również poprzez złożenie wniosku o zmianę decyzji po upływie terminu na jego użytkowanie, - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia sprawy z uwagi na złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji po upływie terminu użytkowania - w sytuacji, gdy zastrzeżenie terminu użytkowania w stosunku do nośnika reklamowego, który nie jest tymczasowym obiektem budowlanym jest nieważne i nieskuteczne Skarżąca Spółka podniosła, że Wojewoda pozbawił ją możliwości zapoznania z aktami sprawy oraz zgłoszenia dalszych wniosków dowodowych i twierdzeń. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., doręczonym w dniu [...] lipca 2016r. - organ administracji poinformował pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania z aktami i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Pełnomocnik strony otrzymał pismo organu administracji dopiero w dniu [...] lipca 2016r.; tymczasem już w dniu [...] lipca 2016r., czyli jeszcze przed doręczeniem pisma organu pełnomocnikowi - organ administracji wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarżąca Spółka stwierdziła, że przywołane przez organ orzeczenia sadów administracyjnych dotyczą odmiennych stanów faktycznych. W ocenie skarżącej Spółki termin użytkowania tymczasowego nośnika reklamowego pozostaje elementem decyzji dotyczącym już zrealizowanej inwestycji. Ten element decyzji może być zmieniony w każdym czasie, również po zrealizowaniu inwestycji, ponieważ nie wpływa na istotę obiektu budowlanego. Skoro ustawodawca przewidział możliwość zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę to zdaniem skarżącej Spółki oczywistym jest, że objął też możliwością zmiany termin użytkowania obiektu, który może dotyczyć wyłącznie zrealizowanych inwestycji. Skarżąca Spółka podniosła ponadto, że tablica reklamowa nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego. W jej ocenie z art. 3 pkt. 3 i 5 p.b. wynika, że tymczasowym obiektem budowlanym nie jest obiekt trwale związany z gruntem, w szczególności taki jak wolno stojąca trwale związana z gruntem tablica reklamowa. Skarżąca Spółka stwierdziła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, iż obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem jest obiekt budowlany opierający się zewnętrznym wpływom przyrody i obecnie nie budzi wątpliwości, że tablica reklamowa na stalowym słupie z betonowym fundamentem (jak w przedmiotowym przypadku) uznawana jest za obiekt trwale związany z gruntem. Oczywistym jest w ocenie skarżącej Spółki, że przedmiotowa tablica reklamowa nie jest tymczasowym obiektem budowlanym w konsekwencji niedopuszczalne jest ustalenie w decyzji o pozwoleniu na budowę terminu użytkowania obiektu. Zapis taki jest nieważny, ponieważ nie ma podstawy prawnej. W konsekwencji organ powinien odmówić stronie zmiany decyzji administracyjnej lub umorzyć postępowanie wskazując na brak potrzeby przedłużania terminu użytkowania tablicy reklamowej z uwagi na nieważność zapisu o terminie użytkowania obiektu trwale związanego z gruntem, co skutkuje naruszeniem przepisów o sporządzaniu uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. umarzająca postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę tymczasowego wolnostojącego nośnika reklamowego na działce nr [...] obręb R. przy ul. [...] – [...] w P.. Z uwagi na przedmiot wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie w pierwszym rzędzie należy wskazać, że zmiana decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. Przepisem szczególnym, który wyłącza możliwość zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w trybie art. 155 k.p.a. jest art. 36a p.b. (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1102/12, wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 682/11, wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1407/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki pozwalające na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Pierwsza dotyczy zmiany decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a druga dotyczy odstąpienia od innych warunków pozwolenia na budowę. Z art. 36 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b p.b. wynika, iż w przypadku pozwolenia na budowę dotyczącego tymczasowych obiektów budowlanych organ obligatoryjnie określa w pozwoleniu czas użytkowania tymczasowych obiektów oraz terminy rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka domagała się zmiany "innych warunków pozwolenia na budowę" tj. daty użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. Wniosek dotyczył więc zmiany rozstrzygnięcia, zawartego w pozwoleniu na budowę, które nie odnosiło się bezpośrednio do procesu budowlanego, lecz okresu użytkowania wzniesionego tymczasowego obiektu budowlanego. Co do zasady przyjmuje się, że tryb opisany w art. 36a p.b. dotyczy robót niezrealizowanych, co uniemożliwia wnioskowanie o zmianę pozwolenia na budowę po zakończeniu procesu inwestycyjnego. Niemniej jednak w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że jeśli w pozwoleniu na budowę określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych jak i termin ich rozbiórki, możliwe jest w stosunku do tych elementów decyzji zmienienie ich na zasadach określonych w 36a p.b., jeśli decyzja nie została wyeliminowana z obrotu, w szczególności nie została zaskarżona jako naruszająca prawo, uchylona, ani też nie wygasła (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1933/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 89/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 101/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2640/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pogląd dotyczący braku możliwości zmiany w trybie art. 36a ust. 1 p.b. pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, nie może znaleźć zastosowania do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowych obiektów budowlanych nie z powodu zamierzonego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lecz zmiany innego warunku pozwolenia na budowę w postaci ustalenia nowego czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Taka zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uzależniona od stanu zaawansowania robót budowlanych, ponieważ ich nie dotyczy, wymaga natomiast, aby wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przez przedłużenie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego był złożony przed upływem czasu użytkowania takiego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Upływ czasu użytkowania tymczasowego obiektu ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę rodzi bowiem obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. Wojewoda uzasadniając podstawy do umorzenia niniejszego postępowania błędnie wskazał, że brak jest możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej Spółki z uwagi na fakt, iż inwestycja została już zrealizowana. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Jak prawidłowo wskazał organ I instancji zmiana decyzji udzielającej pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego w zakresie czasu jego użytkowania jest możliwa jedynie w przypadku wystąpieniem o zmianę tej decyzji przed upływem wskazanego w niej okresu użytkowania. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to podziela. Wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego w zakresie czasu jego użytkowania musi zostać złożony przed upływem wskazanego w tej decyzji czasu użytkowania obiektu budowlanego. Wniosek o zmianę czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego, złożony po upływie tego terminu, uznany być musi za niedopuszczalny. Obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają bowiem rozbiórce z mocy prawa ze względu na upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego staje się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu użytkowania obiektu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 101/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 345/10, wyrok WSA z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 866/08; http://orzeczenia.n.sa.gov.pl). W konsekwencji uznać trzeba, że wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego w zakresie czasu jego użytkowania, złożony po upływie tego terminu, czyni postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę bezprzedmiotowym. W niniejszej sprawie w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta określił okres użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego do dnia [...] sierpnia 2015 r. Oznacza to, że jeżeli skarżąca Spółka zamierzała w dalszym ciągu użytkować przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany, to niezbędnym było złożenie wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. przed terminem, w którym upłynął okres użytkowania tego obiektu. Tymczasem wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. złożony został przez skarżącą Spółkę dopiero w dniu [...] kwietnia 2016 r. Tym samym jak trafnie wskazał to organ I instancji postępowanie w zakresie zmiany okresu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego objętego ww. decyzją stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z powyżej wskazanych powodów jako niezasadną ocenić należało argumentację skarżącej Spółki dotyczącą możliwości złożenia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego po upływie czasu jego użytkowania. Ponadto również jako całkowicie bezzasadną należy ocenić argumentację skarżącej Spółki dotyczącą wady nieważności jaką w jej ocenie dotknięta była decyzja [...] listopada 2005 r. oraz zmieniająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. Zaznaczyć trzeba, że decyzje te są ostateczne i mogą podlegać weryfikacji jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Jeżeli skarżąca Spółka twierdzi, że któraś z tych decyzji dotknięta jest wadą nieważności to przysługuje jej prawo złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd nie jest władny oceniać w niniejszym postępowaniu, czy którakolwiek z ww. decyzji objęta jest wadą taką wadą, bowiem ocena taka wykraczała by poza granice niniejszej sprawy. Ponadto jako niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., ar. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art, 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji w sposób uniemożliwiający skarżącej Spółce zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym. Wprawdzie wydanie decyzji przed doręczeniem pełnomocnikowi skarżącej Spółki zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym pozostaje okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie, to jednak Skarżąca Spółka nie wykazała, aby uchybie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności zaznaczyć trzeba, że skarżąca Spółka nie wykazała jakichkolwiek okoliczności jakie mogłaby podnieść w toku postępowania. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718) orzekł jak w sentencji.