IV SA/Po 787/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie: ustalenia Regulaminu korzystania z Cmentarza Komunalnego w [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 4; § 1 ust.12; § 1 ust.14; § 1 ust.15 myślnik pierwszy, myślnik czwarty i myślnik szósty. Rada Miejska w [...] w dniu [...] czerwca 2009 r. podjęła - na podstawie art. 40 ust. 2 pkt i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 –dalej jako u.s.g.) uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z Cmentarza Komunalnego w [...]. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w [...], zarzucając jej naruszenie: - art.40 ust.2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art.2 ust.1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U.2017.912, dalej jako "u.c.c.z.") poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i określenie w § 1 ust. 4 uchwały podmiotu zarządzającego Cmentarzem, gdy uprawnienie to przysługuje organowi wykonawczemu Gminy; - art.40 ust.2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art.7 ust.3 u.c.c.z. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wbrew treści z art.7 ust 3 u.c.c.z. ustalenie, w § 1 ust. 14 Regulaminu, przechodzenia grobów po upływie 20 lat od pochówku i bez wniesienia opłaty za wznowienie, do dyspozycji Zarządcy Cmentarza, podczas gdy wskazany przepis ustawy wyklucza powyższe w odniesieniu do pewnych kategorii grobów; - art.40 ust.2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art.31 ust.3 i 52 ust.3 Konstytucji RP, przez przekroczenie zakresu upoważnienia i wprowadzenie w § 1 ust. 12 regulaminu nakazu przebywania na terenie cmentarza dzieci do lat 7 pod opieką dorosłych, podczas gdy podobne ograniczenie może wprowadzić jedynie przepis rangi ustawowej ; - art.40 ust.2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 20a ust.1 ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2019.1172) poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 15 pkt 1 Regulaminu zakazu wprowadzania psów, co jest sprzeczne z zapisami w/w ustawy; - art.40 ust.2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art.144 k.w. i art.145 k.w.(Dz.U.2019.821) poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 15 pkt 4 i 6 zakazu niszczenia zieleni i wyrzucania śmieci w niedozwolonych miejscach, podczas gdy materia ta została już uregulowana w przepisach rangi ustawowej. Wskazując na powyższe uchybienia, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do § 1 ust.4, ust 12, ust. 14 oraz ust. 15 pkt 1,4 i 6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o uwzględnienie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - określanej dalej jako p.p.s.a.) kognicji sądów administracyjnych poddane jest między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z Cmentarza Komunalnego w [...]. Tego rodzaju uchwała podejmowana jest na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., I OSK 252/09, Ł. Złakowski /w/ R. Hauser, Z. Niewiadomski /red/, U.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 438 ). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724). Przenosząc powyższe na kanwę niniejszej sprawy należy przyznać rację skarżącemu, że zapis zawarty w § 1 ust. 4 Uchwały stanowiący, że usługi cmentarne wykonuje Zarządca Cmentarza w istotny sposób narusza prawo. W myśl bowiem art.2 ust.1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi. W związku z tym niezgodne z prawem są przepisy regulaminu, w których mowa jest o administratorze i dokonywanych przez niego czynnościach. Trafne są również zarzuty skargi odnoszące się do § 1 ust. 14 kwestionowanej uchwały, w której ustalono, że groby po upływie lat 20, co do których nie wniesiono opłaty za wznowienie miejsca grzebalnego, przechodzą do dyspozycji Zarządcy Cmentarza. Powyższy zapis jest sprzeczny z treścią art.7 ust 3 u.c.c.z. Zgodnie z art. 7 ust.1. u.c.c.z. grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione art. 7 ust.2). Z kolei w myśl art. 7 ust. 3 ustawy przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. u.c.c.z. Zdaniem Sądu z przytoczonych przepisów wynika, że organ gminy może ustalać jedynie "opłaty za pochowanie zwłok" (art. 7 ust. 2), a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Wskazać przyjdzie, że wprowadzenie w zaskarżonej uchwale opłaty za przedłużenie prawa do grobu murowanego (grobowca) należy uznać za niemającą podstawy prawnej, a zatem sprzeczną z przytoczonymi przepisami, tj. z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W tej części, zdaniem Sądu zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo. Również istotnie narusza prawo § 1 ust. 12 regulaminu. Niniejszym Rada Miejska wprowadziła zakaz przebywania na terenie cmentarza dzieci do lat 7 bez opieki dorosłych. Delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia organu stanowiącego gminy do formułowania w regulaminie cmentarzy zapisów w powyższym zakresie. Ograniczenie prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga - zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP - ustawowego upoważnienia. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż cmentarz jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego, należy uznać za niedopuszczalne i godzące w poczucie sprawiedliwości społecznej i równości, wyrażone w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1213/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16). Należy się zgodzić również ze Skarżącym, iż treść § 1 ust. 15 pkt 1 uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Zakaz wprowadzania psów na cmentarz, który jest obiektem użyteczności publicznej pozostaje w sprzeczności z art. 20a ust. 1 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, w zakresie w jakim pozbawiony jest zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne. Rację ma także Prokurator kwestionując wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zakazów wykraczających poza delegację ustawową oraz powtórzenia zakazów przewidzianych w innych – hierarchicznie wyższych aktach prawnych. Mowa tu o § 1 ust.15 pkt 4 i 6 uchwały zabraniającym składowania śmieci poza miejscami do tego wyznaczonymi oraz niszczenia wszelkich form zieleni. Zapisy te powielają zakazy wynikające odpowiednio z art. 144 i 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U z 2019 r., poz. 821 ze zm.). Z powyższych względów Sąd uznał skargę za zasadną, zarówno w zakresie postawionych w niej zarzutów jak i sformułowanego przez Prokuratora wniosku procesowego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust.4, ust 12, ust. 14 oraz ust. 15 pkt 1,4 i 6 zaskarżonej Uchwały.