IV SA/Po 796/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chodzieży na uchwały Rady Miejskiej w Ujściu z dnia 9 grudnia 2016 r. nr XVII/128/2016 w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miejskiej w Ujściu oraz diet dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, z dnia 26 września 2019 r. nr X/74/2019 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miejskiej w Ujściu oraz diet dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, z dnia 16 grudnia 2021 r. nr XXVI/190/2021 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miejskiej w Ujściu oraz diet dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, z dnia 22 czerwca 2022 r. nr XXXI/219/2022 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miejskiej w Ujściu oraz diet dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości. Rada Miejska w Ujściu podjęła w dniu 9 grudnia 2016 r. uchwałę nr XVII/128/2016 w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miejskiej w Ujściu oraz diet dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Sposób obliczenia wysokości diet radnych określono w § 1 ust. 1 uchwały, a wysokość diety przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej określono w § 4. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Ujścia zgodnie z § 5. Rada Miejska w § 7 postanowiła, że uchwała obowiązuje od dnia 1 stycznia 2017 r. Rada Miejska w Ujściu podjęła następnie uchwałę z 26 września 2019 r. nr X/74/2019 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miejskiej w Ujściu oraz diet dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. W § 1 uchwały zmieniającej wprowadzono modyfikację § 4 uchwały nr XVII/128/2016, natomiast w § 3 uchwały zmieniającej postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem 1 października 2019 r. W dalszej kolejności, Rada Miejska w Ujściu podjęła uchwałę z 16 grudnia 2021 r. nr XXVI/190/2021 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miejskiej w Ujściu oraz diet dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. W § 1 uchwały zmieniającej wprowadzono zmiany treści § 1 oraz dodano ust. 3 do § 3 uchwały nr XVII/128/2016. W § 3 uchwały zmieniającej ustalono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do diet należnych od 1 sierpnia 2021 r. Kolejna zmiana uchwały z 9 grudnia 2016 r. nr XVII/128/2016 nastąpiła uchwałą Rady Miejskiej w Ujściu z 22 czerwca 2022 r. nr XXXI/219/2022 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miejskiej w Ujściu oraz diet dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. W § 1 uchwały zmieniającej wprowadzono zmianę brzmienia § 4 uchwały zmienianej, natomiast w § 3 uchwały zmieniającej postanowiono, że wchodzi ona w życie 1 lipca 2022 r. Skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ujściu z 9 grudnia 2016 r. nr XVII/128/2016 oraz na opisane powyżej uchwały zmieniające z 26 września 2019 r. nr X/74/2019, z 16 grudnia 2021 r. nr XXVI/190/2021 oraz z 9 grudnia 2016 r. nr XVII/128/2016 złożył Prokurator Rejonowy w Chodzieży, podnosząc zarzut naruszenia art. 25 ust. 4 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 t.j., dalej: u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W oparciu o podniesiony zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości wraz z uchwałami ją zmieniającymi. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ujściu, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W ocenie organu skarga jest bezzasadna, bowiem Rada Miejska w Ujściu uchyliła wszystkie uchwały będące przedmiotem zaskarżenia. Na potwierdzenie stanowiska pełnomocnik przedstawił uchwałę nr XIII/94/2025 Rady Miejskiej w Ujściu z 6 sierpnia 2025 r. w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miejskiej w Ujściu oraz diet dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 12 sierpnia 2025 r. poz. 6085, w której § 5 postanowiono o utracie mocy każdej z uchwał objętych skargą Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej są w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w Ujściu z 9 grudnia 2016 r. nr XVII/128/2016 w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miejskiej w Ujściu oraz diet dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, a także uchwały zmieniające ww. uchwałę: z 26 września 2019 r. nr X/74/2019, z 16 grudnia 2021 r. nr XXVI/190/2021 oraz z 22 czerwca 2022 r. nr XXXI/219/2022. Podstawę prawną dla wydania zaskarżonych uchwał stanowiły przepis art. 25 ust. 4 i 8 oraz art. 37b ust. 1 u.s.g. które stanowią, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych (art. 25 ust. 4); Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8); Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej (art. 37b ust. 1). Co istotne, w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przechodząc do zasadniczych rozważań należy przywołać dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2023 r. III OSK 2003/22; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 listopada 2024 r. IV SA/Po 648/24 i z 9 maja 2024 r. IV SA/Po 154/24 oraz wskazane w nich orzecznictwo, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała z 9 grudnia 2016 r. nr XVII/128/2016 zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet dla radnych oraz przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego albo przewodniczącego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. W konsekwencji należało przyjąć, że uchwała objęta skargą stanowi akt prawa miejscowego. To z kolei oznacza, że konieczne było opublikowanie jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego istotne znaczenie ma w szczególności instytucja publikacji aktu. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast z treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Stosownie zaś do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się (pkt 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Charakter naruszenia prawa skutkujący nieważnością pierwotnej uchwały z 9 grudnia 2015 r. nr XVII/128/2016 r. w całości czyni zaś bezprzedmiotowym odrębną ocenę nieważności uchwał zmieniających. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o umorzenie postępowania wobec uchylenia przez Radę zaskarżonych uchwał. Zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać, stanowiło przedmiot bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Powszechnie przyjmuje się, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. m.in. postanowienia NSA z 28 stycznia 2020 r., I OZ 1428/19; z 21 listopada 2019 r., I OZ 1116/19; z 14 czerwca 2012 r., II FSK 990/12; z 12 grudnia 2013 r., II OSK 2964/13; z 18 marca 2014 r., II GSK 194/14; z 9 lipca 2014 r., II FSK 1681/14). Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy, uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest władny ocenić taki akt prawa miejscowego i w razie zaistnienia ku temu podstaw stwierdzić jego nieważność, co powoduje, że od chwili jego uchwalenia nie był ten akt zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Tym samym, nawet uchylenie zaskarżonej uchwały zmieniającej przed wydaniem orzeczenia w kontrolowanej sprawie, nie przesądza o braku możliwości rozpoznania skargi Prokuratora w jej całokształcie. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonych uchwał, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, uzasadniają stwierdzenie, że zostały one podjęte z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia przypisanie uchwałom cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał w całości. Stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym.