IV SA/Po 91/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant sekretarz Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości Decyzją z dnia 27 października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. M. Nad W. z dnia 30 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na warsztat stolarski wraz z jego rozbudową. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 16 listopada 2011r. D. G. (dalej również jako: Wnioskodawca) złożył w Urzędzie Gminy w N. M. nad W. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego o powierzchni około 45m2 na warsztat stolarski wraz z jego rozbudową w miejscowości C., działka nr [...], ul. [...]. Po rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy N. M. nad W. decyzją z dnia 24 stycznia 2012 r. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej przez Wnioskodawcę inwestycji. Na skutek złożonego odwołania, decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja z dnia 20.06.2012r). Decyzja Kolegium została sprostowana postanowieniem z dnia 16.07.2012r. oraz postanowieniem z dnia 06.08.2012r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w dniu 17 stycznia 2013r. Wójt Gminy N. M. nad W. wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia na rzecz D. G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na warsztat stolarski wraz z jego rozbudową. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 października 2013r., znak: [...] Jednakże wyrokiem z dnia 05 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2013r., jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. M. nad W. z dnia 17 stycznia 2013r. Po rozpoznaniu sprawy po raz trzeci, w dniu 12 lutego 2015r. Wójt Gminy N. M. nad W. wydał decyzję o odmowie ustalenia na rzecz D. G. warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 lipca 2015r., znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po rozpoznaniu sprawy po raz czwarty, Wójt Gminy N. M. nad W. decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na warsztat stolarski wraz z jego rozbudową na działce nr [...] położonej w m. C. , Gm. N. M. nad W.. Do decyzji zostały załączone wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - cześć tekstowa i graficzna. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. P. zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 7, 8, 11, 107 § 3 kpa, a także naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wyznaczeniu granic obszaru analizowanego i w sposób przekraczający trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, pomimo braku przesłanek do takiego rozszerzenia granic obszaru analizowanego, a nadto przy odstąpieniu od próby wyjaśnienia motywów uzasadniających takie odstępstwo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 października 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Wyjaśniono, że stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej kolejności wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w przywoływanym przepisie, tj. gdy co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Wskazano nadto, że wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie Kolegium wyjaśniło, że w okolicznościach badanej sprawy – stosownie do treści wniosku – obsługa komunikacyjna działki odbywać się będzie przez ul. [...], tj. przez istniejący wjazd i wyjazd z działki objętej wnioskiem. Kolegium wskazało nadto, jak przepisy definiują front działki, oraz, że w okolicznościach badanej sprawy front działki – w rozumieniu przepisów – ma szerokość 51m. W tej sytuacji Kolegium wskazało, że w sprawie prawidłowo wytyczono obszar analizowany w odległości ok. 153m, w sposób przedstawiony na załączniku graficznym. Kolegium wskazało, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Należy w tym miejscu podkreślić, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach i co do zasady w równych odległościach od granic działki objętej wnioskiem (kształt okręgu lub elipsy). Podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wyznaczenie konkretnego obszaru analizowanego winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści decyzji o warunkach zabudowy i poprzedzającej ją analizy urbanistycznej, a obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki budowlanej, objętej wnioskiem w taki sposób, by co do zasady, działka ta znalazła się w jego centrum, a wszelkie odstępstwa od tej reguły powinny być szczegółowo uzasadnione i wynikać z konkretnej sytuacji podyktowanej warunkami urbanistycznymi występującymi na danym terenie. Podkreślono, że obszar oddziaływania, zakreślony wokół działki budowlanej, oznacza, że działka ta powinna znajdować się w jego centrum, zwłaszcza że granice obszaru wyznaczone winny być w wielkości średnicy okręgu wyznaczającego granice obszaru analizowanego. Wyjaśniono, że działka analizowana wprawdzie nie musi znajdować się w idealnym środku takiego okręgu, niemniej każde odstępstwo od umieszczenia tej działki w środku winno być należycie uzasadnione, zwłaszcza jeżeli przesunięcie działki ze środka takiego obszaru może powodować włączenie do niego działek, których istniejąca zabudowa zmienia konkretne parametry charakterystyki projektowanej zabudowy. Kolegium uwzględniając zapisy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podkreśliło, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki usługowe (zlokalizowane na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), co stanowi, iż parametr kontynuacji funkcji został spełniony. W obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowo - handlowa oraz zabudowa produkcyjno - usługowa oraz magazynowa. Pozostałe parametry zabudowy: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki), geometria dachów również zostały spełnione. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W omawianej sprawie, jak podkreślono przedmiotowe parametry zabudowy zostały spełnione, stąd ustalono warunki zabudowy na rzecz D. G. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku - gospodarczego na warsztat stolarki wraz z jego rozbudową na terenie nieruchomości ; w miejscowości C., gmina N. M. nad W., na działce nr [...]. W takiej sytuacji Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Odnosząc się do zarzutu odwołania, Kolegium wskazało, iż jak wynika z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18.01.2011r., sygn. akt IV SA/Po 1116/11 obszar analizowany powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. Podkreślono też, że problem czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku. Kolegium wyjaśniło nadto, że w kwestii podnoszonej w odwołaniu sprawy kontynuacji funkcji, należy mieć na uwadze, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czy nie dającą się w praktyce pogodzić. Kolegium wyjaśniło, że nie wolno tej kwestii funkcji interpretować zawężająco. Podstawą odmowy musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Na koniec Kolegium podkreśliło, iż decyzja została sporządzona zgodnie z art. 107 § 3 kpa, tj. zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne. Nadto zostały także wypełnione zasady zawarte w art. 7 Kpa, art. 8 Kpa i art. 11 kpa. W toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nadto wyjaśniono stronom zasadność przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W przewidzianym prawem terminie M. P. wniosła skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy N. M. nad W.. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 7 kpa, poprzez fakt, że Kolegium nie odniosło się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego nieuzasadnionego poszerzenia granic obszaru analizowanego. W ocenie Skarżącej, to właśnie nieuprawnione poszerzenie obszaru analizowanego doprowadziło do objęcia jego granicami nieruchomości zabudowanych budynkami o charakterze produkcyjnym, a w konsekwencji do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. W dalszej kolejności wskazano na naruszenie art. 8 i 11 kpa, poprzez całkowite odstąpienie przez Kolegium od merytorycznego ustosunkowania się do "istotnych zarzutów odwołania". Za niewystarczające, w ocenie Skarżącej, należało bowiem uznać stwierdzenie przez organ, że "granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia", w sytuacji gdy – w ocenie Skarżącej – doszło do rozszerzenia granic obszaru analizowanego ponad przepisowe minimum. W skardze podniesiono ponadto zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia, wskazując, że w sprawie doszło do wadliwego wytyczenia obszaru analizowanego przez organ I instancji, w sposób przekraczający trzykrotną szerokość frontu działki, objętej wnioskiem. Wadliwości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej – w ocenie Skarżącej – dowodzi również fakt, że uprzednio organ I instancji kilkukrotnie odmawiał D. G. ustalenia warunków zabudowy dla tej samej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. pełnomocnik Skarżącej wskazała, że szerokość frontu działki nr [...] – który jak podniosła pełnomocnik Skarżącej – znajduje się przy ul. [...], została wadliwie wytyczona, ponieważ ma ona szerokość 17m, a nie jak błędnie przyjął organ 51m. Wskazano też na "specyficzny charakter" uzasadnienia decyzji organu I instancji, z którego wynika, że jej treść jest determinowana, czy nawet czyniona na wyraźne zlecenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Uczestnik postępowania w osobie S. G., podniósł na rozprawie, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] odbywa się przez ulicę Krzymińskiego, a nie przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017, poz. 1073 – dalej jako: upzp) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Poza sporem w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że D. G. wnioskiem sporządzonym 10 listopada 2011 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na warsztat stolarski wraz z jego rozbudową. Kwestią bezsporną pozostaje, że Wnioskodawca przed złożeniem wniosku uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornego przedsięwzięcia, która została wydana 19 września 2011 r. i stała się ostateczna z dniem 14 listopada 2011 r. Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy sprowadza się do prawidłowości wytyczenia obszaru analizowanego oraz spełnienia warunku kontynuacji funkcji przez sporną inwestycję. Zasadniczym zarzutem skargi jest błędne wytyczenie przez organ I instancji obszaru analizowanego. Strona Skarżąca podniosła, że obszar ten został w nieuprawniony sposób przez organ I instancji poszerzony, i ta wada przeprowadzonej analizy urbanistycznej doprowadziła w efekcie do objęcia granicami obszaru analizowanego nieruchomości o charakterze produkcyjnym. Objęcie takich nieruchomości przesądziło w konsekwencji o ustaleniu warunków zabudowy na skutek złożonego w 2011 r. przez D. G. wniosku. W ocenie Skarżącej w sprawie doszło do wadliwego wytyczenia obszaru analizowanego, ponieważ organy błędnie przyjęły, że szerokość frontu działki wynosi 51m, podczas gdy zlokalizowany – w ocenie Skarżącej – przy ul. [...] front ma szerokość 17m. Dlatego w pierwszej kolejności, odpowiadając na zarzuty skargi, należało wyjaśnić, gdzie znajduje się front działki nr [...] – w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści tych przepisów wytyczono, bowiem obszar analizowany. Stosownie do treści § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Aby zweryfikować prawidłowość ustaleń organów, należało zatem ustalić, gdzie wedle intencji Wnioskodawcy, zlokalizowany ma być główny wjazd i wyjazd z działki. Jak wynika jednoznacznie z treści złożonego przez D. G. wniosku i jak prawidłowo wskazano w pkt. 5 decyzji organu I instancji obsługa komunikacyjna działki ma odbywać się przez ul. [...] (o nr [...]). Jak wynika z treści złożonego wniosku główny wjazd i wyjazd z działki znajduje się już aktualnie od ul. [...], a wskazane przez Wnioskodawcę rozwiązanie w zakresie obsługi komunikacyjnej działki stanowić ma kontynuację aktualnie wykorzystywanego rozwiązania. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących wadliwego wytyczenia obszaru analizowanego zauważyć należy, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wskazany przepis nie ustala zatem maksymalnych granic obszaru analizowanego. Nakazuje jedynie, aby granice te wyznaczone zostały w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, co oznacza, że obszar minimalny musi obejmować wokół działki objętej wnioskiem teren o wielkości równej trzykrotnej szerokości frontu działki, a w przypadku, gdy ta trzykrotna szerokość frontu działki wynosi mniej niż 50 metrów - to wówczas jako minimalny należy przyjąć teren wielkości 50 metrów. W okolicznościach badanej sprawy - w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że front działki nr [...] – w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje się przy ul. [...]. Jak wynika również w sposób jednoznaczny z załącznika graficznego do decyzji pierwszoinstancyjnej, szerokość tak rozumianego frontu działki wynosi 51m, a granice wytyczonego przez organ I instancji obszaru analizowanego wyniosły trzykrotność tej wartości. Przyjęty sposób wytyczenia obszaru analizowanego, jest zatem prawidłowy i zgodny z przepisami. W tym miejscu Sąd zauważa jednak, że zgodzić można się ze Skarżącą, co do tego, że decyzja pierwszoinstancyjna jest obarczona pewnymi wadami. Podkreślenia wymaga jednak, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczenia, bowiem może ono nastąpić tylko wówczas, jeżeli uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458). Jednocześnie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji gdy przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama (por. A. Kabat [w;] B. Dauter, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 624). W tym też kontekście Sąd dostrzegł, że w części tekstowej załącznika do decyzji pierwszoinstancyjnej posłużono się określeniem odległości "ok. 153" oraz "ok.51m". Nie ulega wątpliwości, że jest to określenie nieprecyzyjne i co do zasady nie powinien organ administracji publicznej wyznaczający obszar analizowany, posługiwać się wartościami przybliżonymi. Wnikliwa analiza akt sprawy prowadzi jednak do wniosku, że stwierdzona wada decyzji pierwszoisnatncyjnej ma charakter – wyłącznie – redakcyjny. Zarówno – jednoznaczna – szerokość frontu działki nr [...], wynosząca 51m, jak i odległość w jakiej wytyczono granice obszar analizowanego zostały przedstawione na załączniku graficznym do decyzji pierwszoinstancyjnej. Załącznik ten stanowi kopia mapy zasadniczej w skali 1: 1000 wpisana do ewidencji materiałów zasobów 02 stycznia 2014 r. i poświadczona za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k.314). Należy podkreślić, że żadna ze stron postępowania nie kwestionowała wiarygodności tego dokumentu, jak również nie budzi ona wątpliwości Sądu. Należy też wskazać, że szerokość tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (tj. od ul. [...]), jak i - żadnych innych parametrów - samej działki nr [...] nie była nigdy (w trakcie trwającego od 2011 r. postępowania) przedmiotem jakichkolwiek zastrzeżeń, uwag, czy wątpliwości. Parametry samej działki, w szczególności część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (tj. od ul. [...] - wyznaczane są niezmiennie - w ten sam, nie budzący żadnych wątpliwości, stron ani Sądu sposób. Należy też zauważyć, że tę redakcyjną wadę, części tekstowej załącznika to decyzji pierwszoisnatncyjnej skorygowało Kolegium, w zaskarżonej decyzji wskazując jednoznacznie, że front działki nr [...], wynosi 51m (precyzując, że jest on zlokalizowany przy ul. [...]). Dokonując oceny stwierdzonego uchybienia decyzji pierwszoinstancyjnej i korekty dokonanej przez organ II instancji w tym zakresie, Sąd miał na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy, w tym materiał dowodowy zgromadzony w aktach w toku trwającego od 2011 r. postępowania (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). W świetle zebranego w aktach sprawy materiału, nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że szerokość frontu działki nr [...] wynosi 51m. Z uwzględnieniem tej wartości wytyczono granice obszaru analizowanego. W tym zakresie, Sąd również dostrzegł nieznaczną nieprawidłowość. Precyzyjna analiza załącznika graficznego wskazuje na wynoszące ok.1cm wahania w przebiegu granicy obszar analizowanego od granicy działki Wnioskodawcy. Nie ulega jednak wątpliwości, że wahania te nie mają żadnego wpływu na treść ustaleń organów. Należy, bowiem zauważyć, że jak wynika z załącznika nawet po skorygowaniu przebiegu granicy obszaru analizowanego dokładnie, do odległości 153m w obszarze tym mieszczą się wszystkie wymienione w części tekstowej analizy działki, a w szczególności kwestionowane przez stronę Skarżącą działki nr [...], [...] oraz [...] na których znajduje się zabudowa produkcyjno–usługowa. Nie można przy tym w ocenie Sądu zgodzić się ze Skarżącą, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie ustosunkowało się do zarzutów odwołana we wskazanym zakresie. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ II instancji, jednoznacznie ustosunkował się do prawidłowości analizy urbanistycznej i wskazano w jaki sposób wytyczono obszar analizowany. Bazując na przedstawionych danych Kolegium wprost oceniło sposób wytyczenia obszaru analizowanego. Mając na uwadze treść zarzutów sporządzonego przez pełnomocnika profesjonalnego odwołania, należy wskazać, że Kolegium prawidłowo odniosło się do kwestii nieprawidłowości wytyczenia obszaru analizowanego. Należy zauważyć, że w odwołaniu, a później w skardze do Sądu strona Skarżąca nie wskazała w czym – konkretnie – przejawia się wadliwość ustaleń organów. Dopiero na rozprawie przed sądem wyjaśniono, że w ocenie Skarżącej wadliwość wytyczenia obszaru analizowanego spowodowana jest przyjęciem, że front działki znajduje się przy ul. [...], a nie Średzkiej i w konsekwencji przyjęciem do obliczeń wartości 51m. Ustosunkowując się do kwestii kontynuacji funkcji należy zwrócić uwagę, że celem art. 61 upzp było doprowadzenie do sytuacji, w której organy każdorazowo będą dokonywały oceny sytuacji faktycznej w ramach pewnego luzu decyzyjnego, przy czym podjęte rozstrzygnięcie powinno każdorazowo zostać wywiedzione w uzasadnieniu decyzji (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 526). Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom samej Skarżącej, zabudowa - w obszarze analizowanym - nie ma charakteru jednolitego. W poddanym analizie obszarze znajduje się wprawdzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową, ale znajduje się również zabudowa usługowo-handlowa i produkcyjno-usługowa oraz magazynowa. Należy zauważyć, że te ustalenia nie SA i nie były kwestionowane przez Skarżącą. Zgodzić można się ze Skarżącą, co do tego, że obszar analizowany przecina ulica [...] rozdzielając część obszaru analizowanego, na którym dominuje zabudowa jednorodzinna, od tej części obszaru analizowanego na którym dominuje zabudowa usługowo-handlowa i produkcyjno-usługowa. Należy jednak podkreślić, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dochodzi do przeznaczenia terenu decyzją ustalającą warunki zabudowy, ale do oceny, czy na konkretnej działce możliwe jest zrealizowanie konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Oceny tej dokonuje się na zasadach określonych prawem. Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o jakiej mowa w przepisie art. 61 upzp, oznacza kontynuację zagospodarowania terenu - dominującego - na danym terenie. Obiektami stanowiącymi odniesienie dla cech planowanego przedsięwzięcia, w kontekście wymagania "dobrego sąsiedztwa", mogą być poszczególne obiekty położone w granicach terenu analizowanego. Koncepcja taka jest jednolicie prezentowana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 382/16, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. II OSK 470/16, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. II OSK 548/15, orzeczenia .nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że jedynie pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu. Nie wystarczy zatem wskazanie, że na danym obszarze występują pojedyncze obiekty odpowiadające wnioskowanej inwestycji. Decydujące znaczenie ma dominujące na tym obszarze zagospodarowanie przestrzenne, które – jak wskazuje materiał dowodowy - w okolicznościach badanej sprawy jest zróżnicowane. Biorąc zatem pod uwagę, że obiektami stanowiącymi odniesienie dla cech planowanego przedsięwzięcia, w kontekście wymagania "dobrego sąsiedztwa", są poszczególne - obiekty położone w granicach terenu analizowanego (w badanej sprawie stanowiące zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową, zabudowę usługowo-handlową i produkcyjno-usługową oraz magazynową) - należało stwierdzić, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że można mówić o kontynuacji funkcji w przypadku planowanej inwestycji. Odnosząc się do samej tylko kwestii planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa we wniosku D. G. – należy wskazać, że ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2734/15 oraz wyrok NSA z dnia 20 października 2010r. sygn. akt II OSK 1643/09 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując interpretacji przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 upzp przede wszystkim należy mieć na uwadze cel jaki przyświecał ustawodawcy, wprowadzając do tekstu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie celem tym była ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Warunek kontynuacji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Należy zauważyć, że dokonując wykładni przepisów prawa administracyjnego nie można poprzestać na wykładni literalnej art. 61 ust 1 upzp, jak czyni to Skarżąca. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z dnia 09 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15, a także A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217, E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64 [za:] wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. I OSK 829/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Mając zatem nawet na uwadze przebieg ulicy [...] przez środek obszaru analizowanego, Sąd wziął pod uwagę, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą - jedynie - z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r. sygn. II OSK 2621/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca wskazuje na potencjalną uciążliwość planowanej przez D. G. inwestycji i jej ujemny wpływ na otoczenie. W tym kontekście należy wskazać, że w okolicznościach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, która została złożona do akt sprawy. Istotą postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest rozpoznanie wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska, a celem takiej decyzji jest funkcja ochronna polegająca na zachowaniu środowiska w stanie niezmienionym. Ponadto decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma prejudycjalny charakter i wiąże organy, wydające decyzję o warunkach zabudowy, a od tego związania decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma wyjątków. Tak więc podnoszona kwestia wpływu planowanego przez D. G. przedsięwzięcia na środowisko, w tym nieruchomość Skarżącej została już przesądzona ostatecznie i to w sposób wiążący dla organów orzekających w badanej sprawie. Należy przy tym zauważyć, że sama Skarżąca – jak wynika z akt sprawy - była również stroną postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań spornej inwestycji. Podkreślenia wymaga również, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli tylko wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy – tylko - wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Oznacza to, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. II OSK 406/15 (Lex 2237954). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17 , wskazano, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Mając zatem na uwadze zróżnicowany charakter zabudowy znajdującej się w prawidłowo wytyczonym obszarze analizowanym, należało zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji. Zauważyć przy tym należy, że również Skarżąca prawidłowości samych ustaleń, co do funkcji znajdujących się w obszarze analizowanym budynków nie kwestionuje, wskazując jedynie że sposób wytyczenia obszaru analizowanego spowodował niezasadne w jej ocenie uwzględnienie obiektów produkcyjnych przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Kwestia zróżnicowanego charakteru znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. Ustosunkowując się do kwestii "specyficznego uzasadnienia" decyzji pierwszoisntancyjnej należy wskazać, że jakkolwiek organ I instancji w treści uzasadnienia dał wyraz swojemu niezadowoleniu co do dokonywanej przez organ wyższej instancji oceny jego dotychczasowych działań w sprawie rozpoznania wniosku D. G., to jednak rozstrzygnięcie i treść uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej pozostają spójne i znajdują oparcie w znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym. Należy również wskazać, że jakkolwiek D. G. trzykrotnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy, to po raz pierwszy nastąpiło to na skutek wadliwego wytyczenia obszaru analizowanego (co obrazuje mapa na k. 40). Również rozpoznając sprawę po raz drugi, Wójt Gminy N. M. nad W. oparł swoje rozstrzygnięcie na wadliwie sporządzonej analizie, i błędnie wytyczonym obszarze analizowanym, co dokumentuje uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 05 czerwca 2014 r. sygn. II SA/Po [...] (k.119). Również po raz trzeci rozpoznając sprawę organ I instancji wadliwe przeprowadził analizę przyjmując, że elewację frontową, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje się przy ul. [...]. W następstwie tych wadliwych ustaleń, błędnie przyjęto, że szerokość elewacji frontowej wynosi 27m i na tej podstawie, również wadliwie wytyczono obszar analizowany (k.216). Wadliwość decyzji organu I instancji, w każdym z trzech przypadków była spowodowana wadliwym wytyczeniem obszaru analizowanego, którego ustalenia stanowią podstawę wszystkich ustaleń czynionych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze Skarżącą, co do tego że, organ który dotąd konsekwentnie odmawiał ustalenia warunków zabudowy, w badanej sprawie z niezrozumiałych przyczyn, warunki zabudowy ustalił. W sprawie po raz pierwszy, bowiem od 2011 r. kiedy D. G. złożył wniosek, prawidłowo przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Mając na uwadze fakt, że w prawidłowo wytyczonym obszarze analizowanym - obejmującym zróżnicowaną zabudowę - występuje m.in. zabudowa produkcyjna (której dotyczy również wniosek D. G.), prawidłowo organy uznały, że ziściły się przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego również pozostałe podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Badając zasadność argumentacji skargi Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia przepisów w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd, rozpatrując skargę, nie dostrzegł również z urzędu żadnej innej wadliwości zaskarżonej decyzji, ani decyzji ją poprzedzającej, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Z wyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.