IV SA/Po 915/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia 27 stycznia 2016r., nr [...] Prezydent Miasta G. po rozpatrzeniu wniosku P. W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (8 budynków bliźniaczych i 2 budynki szeregowe po 3 segmenty każdy) wraz z miejscami parkingowymi i infrastrukturą techniczną obsługującą w/w inwestycję, na działce nr [...] i [...] na terenie położonym w G. przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia złożyła R. P. oraz M. P. spółka z o.o. w G., domagając się uchylenia decyzji. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że obydwa odwołania zostały złożone w terminie przewidzianym dla stron postępowania do wniesienia odwołania. Następnie decyzją z dnia 11 sierpnia 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art.127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1, art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium stwierdziło, że zarówno R. P., jak i M. P. spółka z o.o. nie można uznać za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródło interesu prawnego dającego określonej osobie przymiot strony postępowania administracyjnego tkwi w konkretnym przepisie prawa materialnego. Z regulacji zawartej w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) wynika, że decyzję o warunkach zabudowy w odpisie doręcza się do wiadomości wnioskodawcy, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Wskazano też na uchwałę składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r. Nr 4 poz. 154, w której przyjęto pogląd, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 332/04 LEX nr 164687 potwierdził, że aktualność zachowuje orzecznictwo sądowe, iż stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak leż właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Z wypisów z rejestru gruntów wynika, że skarżąca spółka nie posiada własności i nie jest użytkownikiem wieczystym jakiejkolwiek nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, ani też nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym ani też nieruchomości objętej oddziaływaniem inwestycji, zatem nie może zostać uznana za stronę w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym. Sam fakt prowadzenia działalności na terenie nieruchomości [...] składającej się z działek [...], [...], [...], [...] będących własnością R. P. stanowi co najwyżej o posiadanym przez Spółkę interesie faktycznym, a nie prawnym. Natomiast R. P. nie wskazała indywidualnego zagrożenia prawa przez oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na przysługujące jej indywidualne prawo rzeczowe, zatem również brak jest podstaw do uznania ją za stronę postępowania administracyjnego. Przymiotu strony nie można natomiast wywodzić jedynie z faktu dysponowania nieruchomością znajdującą się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Postępowanie odwoławcze może być wszczęte na skutek odwołania wniesionego przez podmiot do tego uprawniony. Interes prawny musi znaleźć swoje źródło w normie prawa materialnego, jak to ma miejsce w przypadku właściciela, czy użytkownika wieczystego, jako że ich prawo do nieruchomości jest prawem rzeczowym i znajduje swoje źródło w konkretnej normie materialnego prawa cywilnego. Stwierdzając, że R. P. oraz [...] spółka z o.o. nie są stronami postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze. Skargę na niniejszą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła R. P. zarzucając naruszenie art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że nie jest stroną postępowania oraz naruszenie art.8 i art.12 Kpa poprzez brak rozważenia przez organ okoliczności podnoszonych przez skarżącą jak i spółkę M. o. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił skargę uznając, że zaskarżona decyzja narusza prawo, pozbawiając skarżącą statusu strony postępowania. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnosząca odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999/4/119). Status strony w postępowaniu administracyjnym określa art. 28 K.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy wynik postępowania, czy też ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest konkretnym interesem indywidualnym, którego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy i w określonych przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/11, LEX nr 1121192). Za stronę, będzie zatem uważany podmiot, który na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać określone korzyści lub może być zobowiązany do określonego zachowania, które wyznacza konkretna decyzja administracyjna wydana przez organ administracji publicznej. Interes prawny winien wyrażać się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. Należy zaznaczyć, że problem ustalenia, kto jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wywoływał wątpliwości w orzecznictwie i w związku z tym doszło do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyjaśniono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwała z 25 września 1995 r. w sprawie o sygn. akt VI SA 13/95, opublikowana w ONSA nr 4 z 1995 r., poz. 154). Cechą decyzji o warunkach zabudowy jest wiążący charakter tej decyzji, o czym stanowi nie tylko art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz między innymi art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazujący organowi badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wykraczać w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie przeczy temu art. 46 ust. 2 ustawy, stwierdzający, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności. Decyzja taka nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy jest nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy ale i właściciel innej działki w granicach obszaru analizowanego, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r, sygn. akt II OSK 1732/09, wyrok WSA z 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 243/08 – publ. w internetowej bazie danych orzeczeń NSA. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają także ci z właścicieli (użytkowników wieczystych) działek, na które potencjalnie oddziałuje dana inwestycja. Podkreślenia wymaga fakt, że interes prawny uzasadniający posiadanie statusu strony postępowania powinien być konkretny i realny. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko w przepisach prawa administracyjnego materialnego). Z powyższego wynika, że uznanie za stronę postępowania w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy właściciela nieruchomości sąsiedniej nie sprowadza się do prostego sprawdzenia sąsiedztwa. Konieczna jest także ocena ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na sferę praw właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości sąsiedniej. W takich okolicznościach stronami postępowania są wymienione podmioty. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na treść przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego, określający treść prawa własności, który może być źródłem interesu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z tym przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się jednak, że krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy co do zasady jest wyznaczany na podstawie ogólnej reguły ustanowionej w art. 28 K.p.a. Reguła ta bazuje na przesłance interesu prawnego pojmowanego jako konkretny, indywidualny, aktualny, realny związek sytuacji prawnej danego podmiotu z treścią regulacji materialnoprawnej lub procesowej podlegającej konkretyzacji w danej sprawie administracyjnej. W przypadku sprawy o ustalenie warunków zabudowy krąg stron (podmiotów posiadających interes prawny) musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w wymienionym postępowaniu nie można pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., II OSK 1261/13, LEX nr 1664409). O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują zatem z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) - treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu, iż jest właścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...] (dz. Nr [...], [...], [...] i [...]). Działki te nie graniczą bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja. Pomiędzy działkami skarżącej, a planowaną inwestycją istnieją jeszcze dwie inne działki. W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ ustalając krąg osób, które mają w niej interes prawny, musi badać czy 0 a jeśli tak, to jak daleko – sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Pojęcie "oddziaływania" musi być przy tym rozumiane jako rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości. Dokonując oceny co do zakresu oddziaływania uwzględnić należy charakter planowanej inwestycji. Zasięg wskazanego obszaru podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nie tylko co do prawnej dopuszczalności stwierdzonych wpływów w zakresie poszczególnych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo wodne), ale także co do oddziaływania na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach sąsiednich oraz nieruchomościach, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Jak słusznie wskazała skarżąca, znaczenie w tym zakresie może mieć również potencjalna przyszła możliwość zagospodarowania tych nieruchomości, gdyż w braku planu miejscowego planowana inwestycja może mieć wpływ na ustalenie w przyszłości parametrów inwestycji realizowanych na tych nieruchomościach. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, działka nr [...] należąca do skarżącej znajduje się w obszarze analizowanym planowanej inwestycji. Stwierdzając brak legitymacji do bycia stroną postępowania i rozważając w tym zakresie interes prawny skarżącej, organ odwoławczy nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także nie rozpoznał badanej kwestii w jej całokształcie i nie dokonał wyczerpującej oceny, w konsekwencji czego w sposób istotny naruszył przepisy art.7, art.8, art.11, art.77 § 1 i art.80 Kpa, które znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego, a w rezultacie naruszył także art.107 § 3 Kpa. Odnośnie natomiast [...] spółka z o.o., to spółka ta nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym. Dysponuje nieruchomością na podstawie umowy cywilnoprawnej - umowy najmu. Taka umowa nie stanowi samoistnego źródła interesu prawnego, gdyż nie przenosi uprawnień w zakresie prawa własności czy użytkowania wieczystego na stronę tej umowy. Stąd przyjmuje się, że strona stosunku obligacyjnego może mieć jedynie interes faktyczny. Włada nieruchomością, korzysta z niej, ale tylko w granicach określonych umową. Powyższe uchybienia prowadzą do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zaś skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718). O kosztach postępowania sąd orzekł na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.z 2015r., poz.1800) zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł, składa się wynagrodzenie pełnomocnika. Co do zasady potwierdzenie istnienia interesu prawnego skarżącej otwiera drogę do merytorycznej weryfikacji decyzji ustalającej warunki zabudowy.